环境公益诉讼的性质识别、原告寻找与审理机关专门化

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摘要：环境公益诉讼因缺乏有力立法支撑，处于一种司法实践先于立法的混乱局面。从对2007年―2012年国内公开报道的30

>> 论环境审判专门化的分析与展望 论环境公益诉讼的原告资格 浅论环境公益诉讼的原告资格 环境公益诉讼原告资格的探讨与展望 环境公益诉讼原告资格的扩张与限制 对检察机关作为环境民事公益诉讼中的原告资格的探析 检察机关作为环境公益诉讼原告的优势及程序制度的完善 周报的行业化、专业化与专门化的联系与区别 谈检察机关作为环境公益诉讼原告的立法完善 也论环境公益诉讼的原告构成 浅析公民个人作为环境公益诉讼原告的资格 环境公益诉讼的最优原告资格探析 我国环境公益诉讼的原告资格研究 浅谈环境公益诉讼原告资格的缺陷和完善 环境管理机关公益诉讼原告资格理论与实践之辨 检察机关参与环境公益诉讼的构想 检察机关提起环境公益诉讼的问题研究 环境公益诉讼的性质和种类 环境公益诉讼原告资格理论探析 浅谈环境公益诉讼原告资格 常见问题解答 当前所在位置：，最后访问时间：2013年5月19日。

高洁：《环境公益诉讼与环保法庭的生命力――中国环保法庭的现状与未来》，载《人民法院报》2010年1月29日第5版。相关数据显示，法院每年审结的环境案件的数量不多，真正告到法院的环境纠纷不足1%；且环境案件数并未随着环境纠纷数量的增长而增长。司法在环境治理中的缺位是因环境司法本身的不足所致：环境诉讼案件往往由于涉及的受害人比较多、牵涉到地方利税大户、法官环境知识欠缺、受害人缺乏相关知识无法举证等原因，审理困难。因此，要求环境审判专门化的呼声较高，由特定审判机构中有相关知识背景的法官按照专门的程序对环境案件集中审理，以应对环境案件法律和技术上的特殊性，保护公民权益和环境公益，发挥司法在环境治理中应有的作用。

各地如雨后春笋般涌现的环保法庭便是环境审判专门化的一种尝试。然而，环保法庭的运行不畅也引起了一些学者对其存在的质疑，如有学者认为环保法庭不能“穿新鞋走老路”：如果环保法庭受理案件不能突破现有的民事、行政、刑事案件的分类，并在环境案件审理的程序和实体规定上还是沿用原有的审判方式，那么专门设立环保法庭的意义则恐遭怀疑。当前法院普遍存在威慑力低、执行难和地方保护主义等问题，如果不能解决这些问题，那么很难指望通过其内部设立一个机构就能解决环境案件审理难等问题。也有人表示环境案件受理量小，环保法庭发展的前景堪忧。当然，更多的学者还是肯定环保法庭设立的价值，认为环保法庭在试点运行过程中体现了其显著的优越性：第一，有利于统一司法尺度。由于环境案件的专业性强，但数量有限，若各法院分散审理，则难以整体把握案件，有损法律的统一性和权威性。因此设立环保法庭，集中审理环境案件能够促使司法统一。第二，有利于提升法官的专业素质。法官长期专门集中审理环境案件，不仅能够较好地理解环境法律问题，也会精确地把握环境科学问题。第三，有利于增强政府和公民环保意识。环保法庭促使政府在制定环保政策时，必须征求环保法庭的意见。第四，有利于改善环保执法效果。不仅法院的行政非诉案和执行案件的执结率大大提高，而且环境处罚更容易得到落实。我国环保法庭体现出的特点，与美国乔治・普林教授对全球范围内39个国家和地区超过100个专设环保法院（法庭）所做的调研和分析结果基本一致。环保法庭是否有存在的必要，环境审判是否需要专门化，除了理论上给出解答外，亦可根据30起环境公益诉讼案件在司法实践中寻找答案。

（二）30起环境公益诉讼审判法院分析

30起环境公益诉讼案件的审理法院既有专门性的环保法庭（审判庭），也有基层法院及市（州）中院的民事审判庭、行政审判庭及专门性法院的广州海事法院（见表3）。这表明在谁来受理环境公益诉讼案件缺乏立法和学界共识的指引下，在司法实践中尚未统一，处于“实验”阶段。在延续传统的情形下，30起环境案件中普通法院民事审判庭、行政审判庭受理的环境案件数量比重最高，约为53%，其中基层法院占30%，市（州）中院约占23%。通过对司法裁判文书的分析，笔者发现基层法院的民事审判庭、行政审判庭的法官更偏向用调解的方式结案，而中级人民法院民事审判庭、行政审判庭及广州海事法院法官更偏好用判决结案。偏好的不同除了案件案情或当事人态度有别，似乎还透露出一点讯息：基层法院的法官囿于自己专业知识的限制，在裁判环境案件时不太自信，希望通过调解这样一种双方都能接受的方式“和平”结案，平息事端。可环境公益在双方调解中是否真正实现则难以顾及。同时，基层法院及市（州）中院的民事审判庭、行政审判庭在审理案件中普遍存在着对案件事实的认定及因果关系的判断过于依赖鉴定结论这样的科学证据而缺乏其他证据的运用，也折射出同一问题。而且基层法院即使判决结案，其审判周期一般长于中级法院、海事法院，笔者以为，除了法官缺乏环境案件审判的技术和知识外，来自于地方政府的案外干涉压力亦是不容忽视的。

前引。

[意]莫诺・卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘伯祥、罗国忠、肖云枢等译，法律出版社2000年版，第2页。 综上，环境审判的专门化对于环境案件尤其是环境公益诉讼案件的及时、科学审结意义重大。尽管环境审判的专门化的尝试――环保法庭在运行中出现了问题，但这不足以否定环保法庭存在的合理性。相反，我们应致力于环保法庭运行障碍的清除。环保法庭出现“无米下锅”，但收案量少与对环境保护类案件进行审理的现实需求小没有必然联系，解决此问题不是废除环保法庭，而是应扩大环境公益诉讼原告资格，在立法上明确谁可以提起环境公益诉讼。同时，必须在立法上规定环境公益诉讼的审判程序、诉讼费用的承担等问题。环保法庭的建立除了传递政府努力解决环境问题的姿态和意愿外，还承载着变更传统法院重经济发展轻环境保护的判决理念，促进司法在环境治理中制裁排污者及督促行政机关“勤勉谨慎”重要作用的发挥。所以，借鉴试点经验，最高人民法院应将环保法庭的设置和环境案件专业化的审理常规化、规范化，使其成为司法实践的一个组成部分。至于如何设立环保法庭，鉴于司法资源的珍贵及远离地方政府干涉的考虑，建议我国将环保法庭设立在中级法院，使之成为与民事审判庭、行政审判庭及刑事审判庭相并列的“第四庭”。“要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关，不是靠一般的仲裁或调解，而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此，接近正义改革的重要任务，是在保障正规法院功能的同时，建立专门法庭或专门法院制度”。

四、结语

环境公益诉讼的出现，代表着我国公众环境意识觉醒和司法的进步，其是实现环境与人类和平共处必不可少的手段。环境公益诉讼是在原有诉讼体系上“重生”的一种新型诉讼形式，不宜按照传统诉讼分类标准区分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，否则不仅违背诉讼法学原理，而且无法涵括司法实践中的所有环境公益诉讼类型。构建环境公益诉讼制度的关键就是对适格原告的选取，环境公益诉讼司法实践的原告类型丰富，包括公民个人、环保团体、检察机关、环保局、资源管理部门及政府，但新《民事诉讼法》仅规定“法律规定的机关和有关组织”是环境公益诉讼的适格原告，到底哪些机关和有关组织可以提起公益诉讼，则留待制定相关法律或司法解释时进一步明确。我国应通过修改《环境保护法》扩张环境公益诉讼的原告，明确公民个人、环境行政机关、检察院、环保团体均应是适格原告。但基于防止滥诉和节约司法资源考虑，必须附加限定条件：对于行政机关准备处理或正在处理的环境违法行为，公民或环保团体不能提起公益诉讼；环境行政机关必须在穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补且没有其他主体先行提起公益诉讼的情形下；检察机关只有在适当主体缺位或其他主体无法代表环境公共利益行使诉权时，发挥监督和“保底”作用而提起环境公益诉讼。环境审判的专门化对环境公益诉讼案件的及时、科学审判意义重大，有助于环境公益诉讼保护环境公共利益目的的实现。

唐曼丽：《论归责原则在环境公益诉讼中的运用》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2007年第11期，第131页。