如何实现公共产品的有效供给:政府走出公共政策制定的现实困境
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【摘要】主席在十开幕式上指出“要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”政府作为公共政策制定的主体，应在政策制定时广纳民意，更好地保障人民权益，但事实上由于政府失灵等各种因素，导致在公共政策制定时公民处于弱势地位，公共政策制定出现偏差。要提高公共政策制定的有效性，首先必须从政府自身问题着手，推进信息公开，拓宽范围和途径，强化权力监督，完善法律法规，从而实现政府在公共政策制定中的有效供给。【关键词】公共政策；制定；现状；有效供给
中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）01—071—02
公共政策作为一种特殊的公共产品，“是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标，以实现公共利益的方案，”需要由政府通过投资等必要的方式直接负责，免费向公众提供。而公共政策制定是政府的一项重要职能，是国家权威公共部门特别是政府满足社会公共利益的方式和手段，社会成员是公共政策的承受者，政府应注重社会成员的回应度。
公共产品的有效供给即实现公共产品的供需平衡，社会边际成本等于社会边际收益。但是在现实中，由于政府失灵等各种因素，我国公共政策制定的效果未达到帕累托最优，政府在公共政策制定时提供信息量不足，形式主义导致供给效率低下，制度不完善导致供给渠道受阻。
二、供需失衡现状及原因
（一）公民方面
1.公民参与公共政策制定的成本
经济人假设认为人都是理性经济者，经济个体都是会在既定条件下追求自身利益最大化。对于公民来说，他们要考虑参与政策制定这一过程的成本和收益，以获得效益最大化。如果公民参与成本很低并且效果很好，那么公民会积极参与政策制定；如果公民参与成本高并且又起不到什么作用，理性公民会选择消极参与，不会积极地提出自己的意见，不会真正地思考和参与其中。
2.公民参与意识不足
我国千年来的帝王封建统治造成我国社会的“顺从”思想，这一思想使得公民“事不关己，高高挂起”，政府代表公民的利益，凡是政府做的就是对的，个人的意见对政府的决策起不了什么作用。即便公民对政府的决策有什么不满也不会表达出来，只是选择沉默。
（二）政府方面
1.政府与群众缺少沟通，信息公开不足——供给量不足
我国从2008年开始就实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，各地各部门都建立起了自己的信息公开渠道，各省市政府网站都专门开设了信息公开栏，为公众提供信息。但是在实际操作中却出现了政府和公民之间的信息不对称。
尤其是在面对重大突发问题时，政府总是习惯于封锁消息，其目的是为了维护社会正常秩序，减少不必要的社会恐慌，但事实上却造成公民对政府的不信任，挫伤了公民参与公共政策制定的积极性。
2.公民参与流于形式——供给效率低下
公共政策制定过程实质上是一种利益的分配过程，是利益冲突均衡的结果。在实际发生过程中，公共政策制定的主体往往借助公共政策的公共性来谋取部分群体或个体的利益，从而使公共政策偏离了其本意，失去了其利益调和功能，继而造成公共政策失衡。公共政策制定会牵扯到多方利益，以2003年怒江建设水电站为例。针对是否在怒江建设水电站，公民，专家，媒体，政府之间进行了一场博弈。环保组织抵制建设水电站，专家则呈两派意见，一方认为建设水电站有利于提高当地人民的生活水平，另一方则认为这会破坏当地环境。在整个过程中，作为最重要的当地居民并没有参与其中，而从中可以获得巨大收益的当地政府和国家水电却成为了政策制定的主要对象。
3.法律，制度的不完善——供给渠道受阻
目前我国社会参与公共政策制定的渠道主要有三条，即通过选举人大代表和政协委员，以他们的政治活动来间接参与公共政策制定、党政部门中设立的信息反馈部门收集群众意见和建议及党政部门的领导通过政策决策前举行的各种座谈会、听证会调查研究收集决策信息。但是在实际操作过程中，公民参与公共政策制定还没有明确的制度体系和法律完善，公民参与公共政策制订处于被边缘。人大代表与群众的脱离，的“滚雪球”效应，听证会的“听而不谏”，这些都降低了公民参与公共政策制定的有效性，使得参与渠道基本上都只是发挥了“形式作用”而已。
三、为实现有效供给，政府应如何改进工作
（一）培育公民参与政策制定的文化
随着近年我国民主政治文化的建设，公民开始逐渐参与到政府公共政策制定的过程中，政府决策也更民主化，科学化，规范化。培养和提高公民的政治参与意识，首先需要政府提高公民的权利主体地位，使公民意识到自己是国家的主人，明确自己的权利和义务，提高公民的社会使命感和责任感。除此之外，利用好社区基层这一平台，大力宣传公民的知情权，参与权，表达权和监督权，推进社区服务工作，培育公民参与文化的氛围。
（二）做好“公开，透明”工作
信息作为当今发展的核心要素，其主要掌握在政府手中。公民只有掌握了相关政策信息，才有可能真正影响到公共政策的制定。为此政府应积极推行政务公开，包括政策制定相关信息的公开化，政策背景和资料的公开化，政策决定理由的公开化，政策所依据的法律法规的公开化。信息公开应做到两方面的公开，即“群体增长”和“内容增长”，加大宣传力度，开辟多种渠道信息，放宽对信息的控制，尤其是在制定关乎群众切身利益的政策时，有关政策的具体细节，行政程序，制定理由和政策结果必须向公众公开。
（三）领导者转变观念，注重社会舆论和民意
根据相关调查显示，96.9%的公民认为政府在制定公共政策时应征集民意。以2010年的北京治堵为例，北京市在制定治理交通综合措施的征求意见稿时，用了7天时间向社会广泛征求意见，得到了市民和社会团体的积极响应。在征求意见期间，网上收集到意见和建议2929件，信函和传真425件，其中提出建设性意见的占94.2%。服务型政府要求政府的职能应该是服务，因此各级官员要树立以人为本的理念，树立民主的决策作风，重视调查研究，关注社会舆论和民意，确保公共问题的解决方案其本身均处于公正民主范围之内。
4.完善法律法规及相关制度，拓宽参与渠道
只有在法治的保障下，公民才可以有效的参与公共政策制定。针对我国目前在公民参与公共政策制定这一块法律保障的缺失，必须加强法制建设，完善相关法律法规，使得公民参与做到有法可依，良法可依。法律法规应保障公民的知情权，参与权，监督权，并加强公民参与的程序化制度，使得公民“有序参与”。如临武推行的事项卡办制度，县委书记，县长对交办卡同唱三步曲，一接（访）二发（卡）三查（落实情况），工作落实不到位，还得追究当事人责任。根据启动政策议程的途径和公共政策问题的特点，公民在参与公共政策制定时可以参照下列途径：外在创始型、听证会、恳谈会型接触、专家咨询，公民调查型。