户籍“变法”消弭二元鸿沟

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半个世纪前,我国通过户籍等一系列制度把农民固定在土地上,城乡之间形成壁垒森严的界限。从此,“农民”成为这一历史中的沉重名词。在长达半个世纪的时间里,户籍政策构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等,两种户口成为差别化分配各种利益的最直接标签。如何使他们公平享有国民待遇,成为改革开放30年后政府制度探索的核心点。

36岁的杨超一直庆幸自己成为农民变市民中的一员。

见到杨超时,他刚刚和老婆孩子旅游归来。谁能想到,这个年收入超过20万元的小老板,三年前的身份是农民,他曾时常担心老父亲无钱看病,担心自己讨不到老婆。

是什么改变了杨超的人生轨迹?

进城之路

双溪村位于江北区鱼嘴镇西北角。五年前,这里还是一个“五无”村:无公路、无自来水、无支柱产业、无村级活动场所、无集体收入,村民年人均收入仅为3318元。

贫穷落后的现实并没有阻碍村民们渴望富裕的梦想,他们将进城打工、经商看成是增收的主渠道。2007年,在全村700多个劳动力中,在外打工、经商的就有500多人。

那时的杨超,是双溪村15组的村民,一家人的生活全靠他在外打工的收入,老父亲常年吃药,一家的生活举步维艰。

转机在2007年来临。这年6月,重庆获批设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。双溪村成为试点村,在全市率先开始了农民变市民的实验。

双溪村将目光瞄准了在外有固定非农收入,并自愿放弃宅基地使用权以及承包地经营权、退出集体经济组织的一部分村民。97户、335名双溪村村民被划进了首批农民变市民的“实验圈”。杨超幸运地成为了1/335。

这是杨超渴望已久的事。

在上世纪90年代初,杨超的哥哥花了9000元为妻子买了城镇户口,目的是为了方便孩子以后读书、就业。后来哥哥又将他带了出来,全家早就脱离了土地的束缚。

十多年在运输业闯荡的经历,让杨超掌握了很多客户资源。

“我想买个车做些生意,但没有钱,只能眼看着机会溜走。”回忆起当时的无奈,杨超感慨不已。

2007年7月,在村里农民变市民的动员大会上,杨超最先报名。之后,他又最先搬出村里的房子。

而杨超置换的不仅仅是一纸身份,关键是与市民“均享”公共资源的待遇。

“现在看病有医保,孩子上学的问题也解决了,光是借读费就节约了三万元。”杨超说。此外,30多万元的补偿金不仅让他一家在鱼嘴镇上买了房子,也让他有了流动资金,开始了在事业上的扩展。

而据双溪村统计,在农民转为市民的97户人中,至少有半数以上的居民在城里买了房子,1/3的居民当起了个体老板,年收入是转变前的十倍不止。

“以前农民要转为市民,除了读书、当兵提干、征地农转非外便无路可走,而双溪村提供了另一条成功的路径。”双溪村党总支书记李龙会说。

“摸着石头过河”

城乡人口比例为1∶4,收入比却是4∶1――重庆城乡二元结构矛盾之突出、城乡统筹难度之大显而易见。

“大城市带大农村的格局,重庆并不是单纯的城市经济体。”重庆社科院城市发展研究所所长许玉明说,户籍改革便是叩响统筹大门的“敲门砖”。

没有现成经验可以借鉴,但各区县还是“八仙过海,各显神通”――

在杨超变身市民的同时,九龙坡区陶家镇白果村、友爱村也进行了农民变市民的尝试。北碚区也规定,进城务工农民,只要有稳定职业、有居住地方者均可申请登记为城镇居民……重庆市还酝酿,在2012年前建立起城乡统一的户籍登记管理制度,统一登记为“重庆市居民户口”,不再区分农村人城市人。

“户籍改革的核心就是对附着在户籍制度之上的教育、就业、社会保障、住房等相关制度进行综合配套改革,让农民和城里人享有一样的政策。”许玉明认为,这个改革不仅有制度的需求,还要有财政的保障,是一个循序渐进的过程,“只有当各项承接工作准备就绪,才能逐步推开,才能让农民乐于接受这种改变。”

事实上,从提出城乡户籍制度改革到现在,重庆户籍问题的各种解决方案也在“摸着石头过河”。

重庆开辟了农民工户籍转入城镇的绿色通道,放宽了户口迁移限制。有稳定职业、固定居所的农民工,只要有高中或同等学历就可以申请落户主城区。

农民工进城后的各项保障制度正在陆续建立。重庆为农民工量身定做了一套养老保险办法和大病统筹医疗保险办法。

为了帮助农民工就业,重庆开展了大规模免费培训行动,各地还因地制宜地探索了相关举措。去年,重庆对近20万名农村劳动力进行了免费培训,还有不少在岗农民工通过技能培训拿到了各级技能证书。

重庆户籍改革,正以“润物细无声”的方式,一步步推向深入。

不让农民“裸身出村”

改革在如火如荼地进行,效果却似乎不尽如人意。

作为有52万外出打工人口的农民工大县,去年10月,开县在郭家镇进行农民转户“双置换”试点,近三个月的时间里,只有32户提出申请,远远低于预期目标。

“不能强求农民用土地权益换城市户口。”开县县委书记李殿勋说。

由此,开县从今年4月下旬起,改革传统模式,允许已在城镇购买住房的农民工转为非农户籍时,暂时保留其在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权三项权益。对自愿退出三项权益的,县政府给予相应补助。

这一政策得到农民认可,近两个月,一万余名农民主动申请转为城市户口,大大加快了城市化的速度。而此前三年间,开县月均农转非人数不到900人,且以征地拆迁农民和水库移民为主。

这一路径暗合了重庆户改问题的最新解析。

“重庆的户籍城市化率十年前是25%,现在只是27%,基本没有增加。”市长黄奇帆深感焦虑,这离到十年后户籍城市化率达到60%的目标相去甚远。

城市之门如何加速开启?

重庆创新性地提出不让农民“裸身出村”的计划――农民进城后,他们的宅基地、林权地和承包地暂时保留。

黄奇帆打了一个形象的比喻:城市户口上捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”,农村户口则捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”。重庆决定让农民在穿上“五件衣服”的同时,其在农村的“三件衣服”仍暂时保留。这样他们可以从容完成农民到城里人的转换。

这是民生政治的重大突破,重庆的户籍改革又一次走在全国前列。