域外城市房屋征收类型化研究
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[摘要]研究西方征收制度的起源和发展可知，城市房屋类型化征收的出现有着历史必然性。对域外的一般征收制度、区段征收制度、扩张征收制度、保留征收制度以及香港地区的强制售卖等制度进行深入分析，对我国房屋征收制度的完善有积极的借鉴意。
[关键词]房屋征收；一般征收；区段征收；扩张征收
[中图分类号]D90 [文献标识码]A [文章编号]1671-511X(2011)06-0056-05
房屋问题是关系国计民生甚至国家稳定和发展的重大问题之一，然而，由于现代行政权力的发展，出于公益之目的，国家对房屋的征收现象亦属普遍。相对于社会经济生活的复杂多样化，现有的城市房屋征收、拆迁制度越发无法妥善解决在实际中出现的各种复杂问题。在房屋征收的过程中，往往出现侵害合法私权等不和谐现象。房屋征收、拆迁的多元化发展，让我们将关注的焦点转向城市房屋征收类型化的研究。所谓“类型”就是特殊事物抽象出来的共通点。据此，笔者认为，城市房屋征收制度的类型化是根据各种不同类型的房屋，予以不同的征收方式和相应的法律规制。所以，本文尝试通过对域外城市房屋征收制度类型化的研究，为建构适合中国国情的城市房屋征收制度做理论铺垫。
一、域外征收制度之发展过程
(一)域外征收制度的起源
在高扬权利的时代，对财产权的保护越来越为人们所重视。其实，标志着古老的财产权被牺牲掉的历史事件是土地征收，其历史久远。在古罗马法中，即有法律规定：傍河的公路被洪水冲毁或因其他原因崩坍时，则傍河修筑新公路的土地即可无偿被征收。就财产形态来说，西方社会早期的财产是团体形态的“所有权”。诚如英国学者梅因所指出的：真正古代的制度很可能是共同所有权而不是个别所有权……因此，早期并不需要依据法律的特别规定，只要是为了公共用途的需要，国家(政府)就可以对人民的财产予以征收。如格劳秀斯就认为，征收的许可是因为领主对其臣民有“最高统治权”，依此原则，如有“合法之理由”，而且，此项合法理由系以“公共用途”为目的，领主可侵犯人民的财产。
(二)域外征收制度的发展
随着人们对私有财产权的重视，交易平等观念的强化，促使社会对“征收应有补偿”形成了共识。英国1215年的《自由大》中就有规定：“余等之巡察吏或管家吏，除立即支付价款外，不得自任何人之处擅取谷物或其他动产，但依出售者之意志允予延期付款者不在此限。”一般认为，绝对私人所有权，最早出现在17世纪的英国。“羊吃人”式的圈地运动客观上成了推动英国土地征收制度发展和完善的外因之一。
近代资产阶级革命后，征收补偿制度入宪，成为资产阶级反抗封建制度的法律武器。法国1781年《人权宣言》第十七条规定：“除非以合法形式建立的公共需要明确要求，且在公正补偿被事先支付的前提下，任何财产皆不得受到剥夺。”此后，法国通过颁布《土地征收法》，使得征收制度法律化。而在美国独立之前，北美沿袭了英国法律制度，尽管土地的取得相对廉价，但征收补偿制度依然存在。独立后的美国，在1791年通过了一条私人财产征收必经正当程序和公正补偿的宪法修正案，以根本法的形式确立了这一制度。一次世界大战后，德国魏玛政府的宪法中规定：“所有权受宪法之保障，其内容及限制以法律定之。征收仅能因公共福祉，并根据法律而为之。征收应经适当之补偿，但法律另有规定者，不在此限。因补偿之数额而有争议时，除法律另有规定外，应给予一般法院之法律途径。”二次世界大战之后的《德国基本法》沿袭了其立法精神，规定：“征收仅许可为公共福祉而为之，征收仅得以法律或根据法律而为之。该法律应规定补偿之种类及范围，补偿之决定，应公开衡量公共利益及当事人利益。因赔偿额度而发生之争议，由普通法院之法律途径审理之。”
(三)域外类型化征收制度的出现
在19世纪，西欧的主要资本主义国家先后经历了工业革命，生产力的发展也带来了城市的快速发展。贫富分化使得城市中出现了贫民窟和富人聚集区两个地段，前者房屋狭小拥挤、设施落后、卫生条件差，后者相对居住条件良好。而政府处于城市建设等多方面考虑，对贫民窟进行了一系列的改造工程，例如1852年法国的《巴黎街道法令》、1875年英国的《不卫生地区法》等，俨然已是征收类型化的萌芽。
随着西方社会的发展和行政法治内涵的不断丰富，单一的征收制度已经不能满足政府的需要，类型化征收就是在城市多样化发展和公民私有财产权保护要求下出现的必然结果。政府希望实现城市发展、改善公共福祉等不同目的，就需要采用不同的征收方式和征收手段来发展公共事业和进行城市改造，这就必然导致类型化征收制度的出现，下文将就域外的类型化征收具体制度进行阐述。
二、域外类型化征收制度之内容
许多发达国家及地区都较早跨入了城市化的进程，因此，在相关法律制度方面相对成熟和完善。但需要指出的是，在域外借鉴中，有的国家实行房地分离主义，有的土地所有权本身允许私有，笔者在比较探析的过程不再一一解说，只寻求对我国有积极作用的制度研究。也正因为上述原因，这部分的讨论不再严格区分是房屋征收还是土地征收。
(一)一般征收制度
一般征收制度是各种征收制度的常态，可以理解为：为了公共利益，对所需之地或者房屋一次性取得，收归国家所有的征收。一般征收制度是整个征收制度体系中的基础。
1.英国
英国的土地征收制度被称之为“强制购买”。13世纪制定的《自由大》就有土地征收的一般性规定：“任何人凡未经其同级贵族之合法裁判而被余等夺去其土地、城堡、自由或合法权利者，余等应立即归还之。”之后，英国《土地取得法》规定，土地征收先由享有征收权的机构提出“强制征收令草案”，包括征收的主体及征收的法律依据、征收的用途、位置、所有权人及其他权利人、核定之主管大臣等。在该草案呈给主管大臣批准之前，应先通知被征收土地的权利关系人，且公告于地方新闻，允许任何人提出异议。有异议者，主管大臣必须举行一次调查或听证会，根据获得的事实作出批准与否的决定。批准后对补偿金的数额，先由征收的主体双方协商，协商不成，就补偿争议提交给土地法庭裁判。
2.美国
美国的宪法并未明确把国家征收的权力赋予联邦政府，但是《美国宪法第五修正案》最后规定：“未经合理赔偿，不得征收私人财产用于公共用途。”通过第十四修正案的规定，该条款适用于联邦政府，以及州和地方政府。这可以被视为美国的一般征收的概括性规定。并且近十几年来，美国最高法院强调征收条款的主要目的之一是：“禁止政府只强制某些人承受按照公平和正义原则应由社会整体承受的负担。”美国的征收程序在各州的立法中不尽相同，但通常都是先由政府机关与所有人协商购买价格，许多州规定必须进行协商，一般以征收机关作出并提供给所有人的估价为基础。如果协商不
成，则征收机关往往会向法院征收该财产。协商程序是美国一般征收制度的一个亮点。
3.我国台湾地区
在我国台湾，首先区分公用征收和公益征收两个概念：前者是因一定的公共事业需要，依照土地法的规定征收私有土地；后者非因公共事业的需要，而是政府机关因实施经济政策而进行的依法征收。当局在公用需要之必要范围内，征收私有土地，一般征收乃对私有土地一次为完全之征收。同时根据征收的目的不同，可以分为两类：一类是为兴办公共事业进行的土地征收，比如交通、水利、防务、环保等；另一类是作为用地开发手段的土地征收，目的是开发后给私人所用，比如兴建国民住宅，开发新都市区域等。
(二)区段征收制度
我国台湾学者史尚宽先生认为，区段征收系指对一定区段内私人之土地权利，进行收买或征收，将土地整理后，复行放领、出租或出卖，或由政府直接支配使用之制度，又称“地带收用”。区段征收制度作为城市房屋征收的一种类型，在许多国家有着比较成熟的经验积累。
1.法国
区段征收制度最早起源于法国。1850年法国颁布了《不良卫生住宅法》，其中规定，对于公共卫生条件恶劣的城镇住宅区，只能通过全部拆除旧建筑重建才能达到目标的，应当实行区段征收。1852年法国又出台《巴黎街道法令》，将区段征收适用于街道建设等领域。各乡镇可以征收公共卫生环境差的住宅区，拆除后重新规划，并可以再行出售。之后，区段征收的用途不断扩展，凡是为了保障现在和将来公共事业的充分拓展所需要的土地，都可以宣告为公共用途并予以征收。
2.英国
差不多和法国同一时代，英国也制定一部《不卫生地区法》，规定地方政府对于不符合卫生标准的区段，可以全部强制收买，并拆毁原有建筑物，然后重新划分街道，以便于建设符合公共卫生条件的房屋。新颁布的《住宅法》中规定，地方政府如果发现管辖范围内任何地段的房屋不适合居住，或者房屋建设不合理，街道狭窄，有可能危害居民的健康时，就可以重新规划，通过议案，宣布该地区为“清除区”，可以拆除该范围内全部建筑物。地方主管机关在征收清除区内的所有土地的同时，可以强制购买三类物业：环绕清除区周围的物业、为保全清除区适当形式与调整所必需的土地、为发展清除区所必要的连接地段。随着经济发展，英国又通过了《都市与乡村计划法》、《新镇法》等法律，进一步扩大区段征收的范围，只要属于综合开发区范围的区域，战争中受损严重地区、新开发地区等，政府均可以进行征收。这一制度对英国城市建设的现代化起到了重要促进作用。
3.美国
在美国相关的土地政策法律中，似乎没有明确以区段征收来命名类似的法律制度。但就美国纽约州的土地征收制度来看，也是实际存在的。具体操作如此例：纽约州的梅尔罗斯公地由毗临的30个街区组成，占地46英亩，是居民区和工业的混合。八十年代后期，该地区总体较落后和衰败，许多房屋老化，不少不动产所有者因拖欠房地产税致使房产转移为政府所有。纽约市政府经考察决定征收之后交给私人开发商进行开发。城市改造规划于1990年公布，引起当地居民极大不满和反对。为此，纽约市政府对规划进行修改，尽可能减少拆迁，1993年公布新规划草案。然后，政府通过听证、协议购买等两个阶段，最终完成了这一地区的征收。这本质上也是一种区段征收。
4.我国台湾地区
台湾的区段征收是地方政府基于新都市开发建设、旧都市改造、农村小区更新或其他开发目的需要，依法将一定区域内的土地全部征收，并重新整理规划开发后，除公共设施用地由政府直接支配使用外，其余建设用地，部分由原权利人领回作为低价地，部分用于开发等目的使用，剩余部分则公开标售的一种法律制度。这种征收并非是一次性完成，诚如台湾学者张永明指出：“区段征收为实施台湾经济政策，新设都市地段，或举办国防设备或公用事业，征收土地时，得为区域征收，而非一次性全部地征收。”具体来看，区段征收地区限制在：(1)新设都市地区之全部或一部分，实施开发建设者；(2)旧都市地区为公共安全、卫生、交通之需要或促进土地合理使用实施更新者；(3)都市土地开发新社区者；(4)农村地区为加强公共设施、改善公共卫生之需要、或配合农业发展之规划实施更新者或开发新社区者。区段征收的目的不是为了给公共使用，而是为了改善私有土地资源的配置。虽然相较于西方国家的征收制度，它具有渐近式的特点，其实也是一种政策性征收。
(三)保留征收制度
一般而言，保留征收是为了兴建具有公益性质的工程，在没有着手建设之前，预先通过公告等宣布某一区域的土地将要征收，并在一定期限内禁止该区域的土地上有妨碍征收的行为，从而保证该土地实现预期的目的的制度。
1.英国
英国的保留征收就是在一定的期限内，政府对计划开发的区域，保留将来的强制收买权。根据1946年修改的《城市与乡村计划法》，这个期限法定为十二年。如果政府超期未收买的，土地所有权人可以请求征收机构于六个月内作出是否收买其土地的决定，逾期没有作出决定的，该土地不再属于保留征收范围之内。换言之，政府可以在一定时期内冻结或者限制土地上的有关权利，来保障公益目的的实现。
2.日本
日本也有保留征收制度。其《土地收用法》第三十一条规定：“起业者对起业地之全部或一部，得保留事业认定后之收用或使用手续。”在事业认定的同时，征收者可以对拟征收土地的全部或者一部分申请保留程序。简言之，如果申请人启动保留征收的程序，必须要先按照相关部门的规定申请事业认定，同时还要向建设大臣或者都道府县知事提请，一旦事业认定成功，将保留受用或者使用手续等相关事宜向社会公布，取得公信力。一旦征收对象的土地被认定且公告，原所有者及其他权利人在未取得地方政府许可的情况下，不得擅自变更土地的性质或对建筑物进行新建、改扩建和大规模修缮，否则这些变更所带来的价值变化将无法得到补偿。日本的保留征收也有时间限制，即申请人对保留收用或使用手续的土地，施行保留征收，应在事业认定公告之日起三年内，向都道府县知事申请开始收用或使用的法定程序，否则，将在事业认定自期满之日第二日起失效。
3.我国台湾地区
台湾的保留征收，是因为开辟交通路线、兴办公共事业、新设都市地域或国防设备，得就举办事业将来所需用之土地，在未需用以前，预为呈请核定公布其征收之范围，并禁止妨碍征收之使用。保留征收旨在避免将来取得土地的困难，方便分期分区施行征收，有利于举办事业计划的进行。根据台湾地区土地法第二一三条第一项的规定，保留征收有四种情形：为开辟交通路线；兴办公用事业；新设都市地域；“国防”设备。但由于保留征收在一定的期限内对私有财产权的限制，因此，法律又规定了期限不得超过三年，逾期不征收的视为撤销。仅仅一种例外：即开辟交通线或“国防”设备者，得呈请核定
延长保留征收期间，但最长不超过五年。保留期届满后，如果另有法定原因而为征收，则可另行依法征收。
(四)扩张征收制度
扩张征收有广狭之分，其区别比较细微，只在于申请征收的主体范围之不同。广义上的扩张征收，一般是指征收的土地超过公共利益所需要的范围和程度，其通常是因为被征收人或需用土地人依照法律规定的要件，请求一并征收的制度。
1.美国
在美国，最早由马萨诸塞州的宪法规定，立法机关制定法律，为建筑或拓宽道路，可以将道路所必需土地以外的连接残余土地，一并征收。美国将扩张征收名为“超额征收”，是将为公益所必需范围之外的相邻地段一并征收的制度。如密苏里州宪法第二十七条规定：“州郡及市镇府为举办公共建设及改善公共设施，为促进该建设及成果，得施行超额征收。”然而，美国的“超额征收”与一般意义上的扩张征收还是具有一些细微的差别。广义上的扩张征收，被征收人和需用土地人都可以成为扩大征收申请人；而美国的超额征收，只允许行政主体行使这项申请权利，俨然属于政府的行政裁量权范围内的管理事项。
2.我国台湾地区
台湾地区的扩张征收又称为“一并征收”，并且是广义上扩张征收，即被征收人和需用地人都可以提出申请。为保护征收人之利益，自宜例外承认其享有“扩张征收之请求权”，俾使损失补偿之问题，获得适当之解决，故此项权利乃属于公法上之请求权。台湾地区还进一步将其分为两种类型：一是土地改良物之一并征收，即指征收土地时，其改良物应一并征收。如附着在土地上的建筑物或工事，以及农作物及其他植物与水利改良物等。二是征收土地或建筑改良物残余部分之一并征收，即指征收土地或建筑改良物的残余部分时，如有不能为相当使用之情形，其所有权人可以要求一并加以征收。但有一年的期限限制，逾期则法院不予受理。
(五)强制售卖制度
我国香港特区政府为了促进私人重新发展旧物业，于1998年制定了《土地(为重新发展而强制售卖)条例》。该条例规定，“多数份数拥有人”可以要求政府(土地审裁处)作出强制售卖令，准许通过公开拍卖的方式强制售卖其与“少数份数拥有人”的共同地段物业，进行重新进行开发。多数份数拥有人、少数份数拥有人以及其他第三人，都有权在拍卖过程中竞投该物业。而且，在强制售卖制度中，政府更注重通过督促多数份数拥有人通过民事收买的方式实现目的，尽量不由政府下达强制售卖令。而从1998年施行《土地(为重新发展而强制售卖)条例》以来，基本上都是由发展商和当事人之间通过协议方式解决问题。
三、域外类型化征收制度之评析
域外各国的征收制度虽各有千秋，但总体而言，一些相当成熟的做法十分值得借鉴。笔者简单对上述各种类型的征收制度做一些粗浅的评述。
第一，关于一般征收制度。征收是一种公权力在私权领域的干涉行为，是对私权的一种合法限制。因此，各国在对征收制度建构时，都注意到了几个比较重要的法律要件。征收的惟一合法目的就是为了公共利益；征收的过程必须严格依照法律规定的权限、范围、方式和程序；征收过程必须要引入公众的参与，例如听证制度，提高征收过程的透明度②；征收过程中必须重视协商的手段，政府在协商的阶段处于一种中间人的地位，仅仅是提供一个双方意见交涉的平台；在一般征收引发争议的处理上，法院起到纠纷解决的终极作用。
第二，关于区段征收制度。区段征收制度非常具有灵活性，能够相对较好地解决现实生活中的各种复杂问题。政府可以通过对整个区域的征收，然后进行统一规划整理，将原本属于被征收人的房屋再复行放领回去，就不会使原权利人产生极端抵触情绪。在区段征收中，采取出租或者公开标价竞卖等方式，都可以为政府补偿原权利人的损失提供资金来源，这样的负担转嫁亦是一种较为合理的社会整体公正的实现方式。
第三，关于保留征收制度。保留征收制度是致力于超前性解决问题的体现。通过公示，对特定区域一定时间限度内的保留征收，不仅解决了将来的公益用地问题，亦可以缓解短时间内征收拆迁的困难，减少拆迁阻力。诚如史尚宽先生所评价的那样：“严格言之，所谓保留征收者，并非是一种公用征收，而是对于土地使用权的一种‘限制’，在性质上属于一种‘公用负担’，因其对于土地所有权之限制，故亦有学者称之为‘公用地役’。”。尽管该制度不能完全属于房屋征收，但它对为了公益而限制的财产权进行补偿，符合公平正义的法律精神。本文亦选择略做比较和介绍。
第四，关于扩张征收制度。扩张征收是一种基于相邻权保护理论的重要制度，非常具有特色。如果因为政府对某一区域的土地征收行为而导致相邻土地发生权利上的消减，对相邻权利人来说是十分不公平的(在我国，有关于影射利益的考量还没有被立法所重视，客观上忽视了对相邻权利人的保护)。在这种情况下，相邻权利人或者土地征收人、甚至政府自身可以对此一并征收，既保护了相邻权利人的合法权益，也是提高已受损土地使用率的较优途径。笔者认为，扩张征收给我们提供了这样一个合理的价值比较场域。如果征收的土地对周边土地的负面影响已经超过了征收土地本身的价值，即使扩张征收亦不能弥补的话，此征收行为就不能为政府所批准。这种制度对文物保护单位周边土地征收有着相当大的实用价值。如果文物保护单位周边土地的征收将会严重影响到文物价值的保存，那么就必须权衡当中的价值差序。
第五，我国香港特区的强制售卖制度。受英国强制购买制度的影响，不以公用目的为施行条件，而是以旧城区、地段等目标物的改造为目的，在尊重多数人的意见的基础上，有效促进了相关方面对旧城区、地段的开发积极性。这种制度不仅保护了原物所有人(多数人意见自决)的意思自治，也为房屋征收引入市场化机制提供参考经验。强制售卖的鲜明特点就是将“买卖”这一民事行为纳入征收范围内，避免行政强制滥用，有利于将矛盾化解在买卖协商之中。
城市房屋征收已经成为我国目前经济发展和城市规划中不得不面临的一个重大问题。由于新情况、新问题不断出现，现有的房屋征收制度已不能满足多样化征收的需求。如果相对滞后的制度继续沿用，单一的施行方式必定会在房屋征收的过程中忽视被征收人利益的保护，忽视对合法私有财产权的保护。法律在这个领域的利益平衡、协调机制缺失，导致法律盲区的出现，无疑将给社会稳定秩序和正义观念带来冲击，从而影响到社会的和谐。比较域外相关的征收制度，我们可以发现根据多元的情况进行征收方式的类型化，在解决复杂问题的时候显得游刃有余，可以说，这是法律原则性和灵活性的生动体现。因此，构建出适合本国的城市房屋类型化征收制度，首先有必要参考域外的经验。法律是实践的科学，通过不断反复的实践，使中国法律不断完善。或许我们可以说，城市房屋征收制度类型化的研究与实践，将对中国法治发展具有积极的作用，亦不失为寻求社会和谐的手段之一。在此意义上，本文权且为抛砖引玉之作。