新型农村社区管理的困境与对策

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【摘要】当前，我国正在加强和创新社会管理，新型农村社区是农村社会管理创新的载体和平台。针对新型农村社区既不同于传统的自然和行政村落、又不同城市社区的特点，以教育培训为先导，以产业发展为支撑，以健全组织为载体，以优质服务为核心，以培养公共意识为重点，加强和创新新型农村社区管理。

【关键词】新型农村社区 和谐新农村 社区管理

党的十报告明确指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。新型农村社区作为统筹城乡发展的结合点，推进城乡一体化的切入点，促进农村发展的增长点，给破解“三农”问题带来新的希望，对改变农村面貌、发展农村经济、增加农民收入、走中国特色新型城镇化道路和建设社会主义新农村发挥了重要作用。新型农村社区管理属于典型的基层社会管理范畴。党的十在安排“加快形成科学有效的社会管理体制”的社会建设任务时，明确提出要健全基层公共服务和社会管理网络。所以，加强新型农村社区管理，对加快形成科学有效的社会管理体制、构建和谐新农村和全面建成小康社会具有十分重要的现实意义。

新型农村社区是农村社会管理创新的基础平台

新型农村社区建设的提出。社区是构成社会的最小细胞，社区的发展推动了社会的整体进步。党的十六届六中全会提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”2007年民政部确定了首批全国农村社区建设实验区，以此拉开了农村社区建设的序幕。经过几年的发展，农村社区建设已初具规模。随着一批批新型农村社区的建成启用，农民的入住、企业的开工和单位的搬迁，新型农村社区管理工作提上了重要的议事日程。

新型农村社区是农村社会管理创新的载体和平台。中国农村社会长期处于行政化管理体制当中。“—生产大队—生产队”形式的行政化农村三级管理体制因家庭联产承包责任制、统分结合双层经营体制的改革而瓦解，代之而起的是适合城乡一体化发展的新型农村社区建设。新型农村社区建设就是用城市化的标准建设农村，以城市化的理念改造农村，以公共服务均等化服务农村，以现代化产业政策支撑农村，推进城乡一体化进程，造就农民职业化、农村社区化、农业现代化的新局面。新型农村社区从根本上改变了几千年来农民的生产生活方式，可以说是继家庭联产承包责任制后农村发展的第二次革命。随着城市化、现代化的加快推进，新型农村社区建设为城市公共服务向农村延伸、社会管理向基层延伸、加快城乡统筹发展提供了有效平台，为贯彻落实科学发展观、在改善民生和创新社会管理中加强社会建设创造了载体。

当前新型农村社区管理面临的挑战

新型农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，它既与传统自然村落、行政村组迥异，又与城市社区不同。所以，新型农村社区管理是一个富有挑战性的全新的课题。

新型农村社区与城市社区不同。新型农村社区是统筹城乡发展的产物，是新型城镇化的主要内容，但又不同于城市社区。

第一，新型农村社区有自己的产业。从社区的内涵看，社区指居住在一定范围内人们生活的共同体，城市社区没有自己的产业，与生产单位是分离的，仅是居民生活的活动场所，其经济功能微乎其微。而新型农村社区则不同，是三化协调发展的产物，是产业支撑的社区，每个新型农村社区都有一定数量的集体土地，统一流转后，实行规模经营，发展现代农业，同时社区还建有工业园区、产业园区，招商引资，发展工业、商业和服务业。社区园区产业的发展，壮大了社区的集体经济，支持了农民的就业创业，为社区的发展、管理服务、居民的生产生活提供了有力的支撑和保障，同时也决定了社区的中心工作是发展经济，做大支柱产业。

第二，新型农村社区与居民关系密切。城市社区的居民往往是人户分离，居住在社区，户口在单位，家业分离。成员的生活、工作背景大相径庭，阶层差距较大，很难形成共同的意识表达，更缺乏团结一致的共同意愿。社区与居民、企业、单位仅是属地管理，之间关系是松散的，社区通过服务实施管理，把大家联系在一起。而新型农村社区的居民，人、户口、家庭、工作是统一的，都在社区，成员共同的生活经历、长期生产生活中结下的深厚情谊和真诚信任，有助于形成社区的凝聚力。同时，居民是村级组织和集体经济组织的一员，在村民自治管理体制下，对村级的重大事项有知情权、参与权、管理权、监督权，而村级组织对村民的生产、生活的各个方面有领导、管理、指导、服务的职能，两者关系密切，可以实施有效的管理与服务。

第三，新型农村社区是个熟人社会。社区的“社”本身是社会的意思，具有社会性。城市社区的居民虽然住在一起，由于生活方式不同、工作规律节奏不同、居住条件的限制、安全因素的约束以及通讯的便利，居民之间交往较少，是个陌生人的群体，彼此之间文化认同感不强。而新型农村社区的居民，世代在一定范围生产、生活、彼此相互帮助、交往密切，亲戚、同学、朋友关系，彼此之间不仅认识而且熟知，可以说是个熟人的社会。加上风俗习惯、生活方式基本相同，容易达成文化认同。知彼知己有利于社区的管理和服务，构建和谐新农村。

新型农村社区管理与村组管理不同。新型农村社区是相对于传统行政村而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。它是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。新型农村社区管理与过去农村的村组管理相比，面临着新的挑战。

第一，管理对象发生了变化。新型农村社区人口规模大的上万人，小的约几千人，比过去多。更重要的是过去村支两委管理的是本村村民，有行政制约权和经济处罚权，容易管理。而社区除本村居民外，还有外来务工人员、企业、单位等管理对象，这样增加了社区管理、服务、协调的幅度。

第二，管理的内容发生了变化。农村实行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制后，“统”的作用发挥不充分，农业生产实际上是以家庭为单位进行的，村组织管理的主要职责是村集体的公益事业，如修路、办学和综合治理等。新型农村社区是以产业为支撑的，村民既把承包地交给村里统一流转，又在社区就业务工，可以说村民收入来源主要依赖于社区。因此，社区管理的中心任务是发展经济、壮大集体经济实力、增加农民收入以及改善农民生活。除此之外，还要为社区内的企业、单位、居民和外来务工人员提供各种服务、指导和保障，促进居民的全面发展，这样增加了管理的难度。

第三，人口集聚带来的变化。农民从土地上解放出来，打工就业，闲暇时间充足，容易无事生非。撤村并庄，人口集中，为了个人的私利，少数人容易拉帮结派，甚至演变成为黑恶势力；农村的封建陋习黄赌毒等容易沉渣泛起；村与村、家族与家族、居民与外来务工人员、企业和单位之间，因资源、环境问题容易产生矛盾。加上原有的错综复杂的社会关系、历史恩怨，使矛盾更加复杂，势必影响社会稳定，进一步加大了社区管理的难度。

第四，集体经济实力壮大带来变化。农村实行家庭联产承包责任制之后，集体经济实力相对较弱，有的村几乎是空白。因此，在公共资源、惠农资金的分配使用方面，由于村干部分配不公或者自身的腐败行为，导致干群关系紧张，而这往往又成为影响农村稳定的主要因素。随着社区产业的发展壮大，集体经济实力的增强，以及中央各项惠农资金的加大，村组干部掌握更多的公共资源，能否廉洁从政、合理分配，成为居民关注的热点。基层组织建设成为个别人拉帮结派、争夺权力、上访告状的焦点，从而进一步激化干群关系，增加了社区管理的难度。

加强新型农村社区管理，构建和谐新农村

面对新的挑战，各级领导干部，尤其是基层党员干部，要以科学发展观为指导，以经济建设为中心，转变管理理念，统筹兼顾，综合治理，切实加强新型农村社区管理、构建和谐新农村。

以健全组织为载体，优质服务是核心。社区处于政府与居民之间的中间层次，是政府联系居民的载体。居委会实行自治，不是基层政府的办事机构，更不是基层政府的腿。居委会只有通过服务，才能联系居民。高效的服务才是最有效的管理，否则，管理无从谈起。因此，行政村变社区、农民变居民，不仅是形式名字的变化，更是社区居委会职能的变化、管理内涵的变化，提供优质服务是其管理的核心。

首先，在社区组织建设中，不仅要健全党支部、居委会及村民小组、工、青、妇等组织，更要发展中介组织、志愿者等社会组织，充分发挥老党员、老干部、老教师、老工人、志愿者以及中介组织的作用，形成党支部领导、居委会主办、中介组织运作、社区居民参与、部门指导服务的运行机制。其次，在管理方法上，不再以行政命令为主，而是以社会的、教育的、技术的、经济的、法律的工作方法为主。最后，在手段上，不再以“官”为中心、以权力为核心实施管理，而是以居民为中心、以提供优质服务为核心实施管理。

凡属社区内部的事务，实行一站式集中服务，热情周到，细致高效，对弱势群体提供特殊服务。发挥新型农村社区与居民关系密切、熟人社会的优势，通过服务把社区内的企业、单位、居民、外来务工人员紧密联系在一起，在服务中体现管理，在服务中实现有效管理。

以培训教育为先导，强化认识是基础。农民告别村庄，入住社区，居住环境、生产生活方式发生了根本的改变。要充分利用广播、电视、集会、宣传册等形式对居民进行培训教育，强化居民对村规民约、法律法规的认识。首先，加强道德教育。开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德和社会主义荣辱观等方面的教育，使居民明确做人的准则和底线，做一个诚实守信、文明礼貌的人；其次，加强行为规范教育。开展村规民约、政策制度、法律法规的教育，使居民明确生产生活的行为准则，做一个遵纪守法、依法办事的公民；最后，加强技能教育。既要授人以“鱼”，更要授人以“渔”。利用阳光工程、技校、成人学校，加强对农民的劳动技能、实用技术、科普知识、市场经济知识等创业意识和技能的教育，既要使农民立足现实，掌握“渔”的本领，学习一技之长，实现充分就业，更要面对未来，开阔视野、更新观念，在工作中勇于创业、善于创业，为经济社会的发展注入活力和后劲，做一个有文化、懂技术、会经营的新型农民。

以产业为支撑，发展经济是根本。在现阶段，经济建设是全党的中心工作，大力发展经济是农村工作的中心。况且，农民的生活来源，社区的建设、发展、管理、服务都要靠社区自身的经济实力来维系，靠社区的产业来支撑。社区必须聚精会神搞建设，一心一意谋发展，把村民的注意力、聪明才智凝聚到发展上来，做大做强产业，壮大集体经济实力，让居民分享更多的发展成果，增强社区的凝聚力、吸引力，才能从根本上实现对居民有效的管理。首先，以土地为依托，以优势农户为载体，集约、节约利用土地，实行科学种养殖，规模化经营、市场化运作，发展现代农业，提高劳动生产率、土地利用率、资源产出率，确保农民的土地收益，维护农村社会稳定；其次，以工业园区为依托，以廉价的土地、劳动力为优势，大力发展工业，为农民提供更多的就业岗位，增加农民的收入和集体经济实力；最后，以社区为依托，大力发展服务业。提供各种优惠措施，激发其干事创业热情，发展乡村游、农家乐以及为企业、单位、居民生产生活服务的第三产业，以创业带动就业，促进农村一、二、三产业协调发展，做大做强社区产业。

坚持以人为本，发挥主体作用是关键。以人为本是科学发展观的核心，社区居民既是集体组织的一员，更是社区管理的主体。加强社区管理，促进社区发展，维护社区稳定同样离不开居民的积极参与和支持。首先，树立群众观点，把群众利益放在第一位，心中时刻装着群众，想群众所想、急群众所急；其次，发挥群众的主体作用，善于运用“四议两公开”工作法，营造群众积极参与村级事务管理的制度环境，充分发扬民主；最后，公开做事，坚持民主理财、村务公开，把公开透明贯穿全过程，公正谋事、公开做事、公平处事，让居民充分分享改革发展的成果。

以监管为契机，培养良好的行为习惯是重点。社区优美的环境、完善的设施，良好的服务、社会化的生产生活，要求居民具有良好的行为习惯和公共道德、公共意识。为此，要加强监管，培养居民良好的行为习惯。首先，对社区的公共服务设施、基础设施、一草一木，分类管理并制订相应的管理制度，告诉居民在公共场所、在社区应该做什么，不该做什么，做到心中有数；其次，划定范围，指派专人管理，明确具体责任，强化日常监管，同时要吸纳志愿者、附近居住的居民参与，共同管理，培养居民的自我约束行为意识；最后，社区要于每个季度、重大节日开展环境卫生综合整治周活动，让单位、企业、居民、外来务工人员全员参与行动，个个肩上有担子，人人头上有职责，献策出力，创造良好的生产生活环境和社会秩序，强化居民的主体意识、责任意识、公共意识、环境意识，培养良好的行为习惯，共创社区文明，共享社区文明。

以主题活动为抓手，促进精神文明建设是目标。农村的发展不仅是物质文明的发展，更是物质文明与精神文明的协调发展。过去，农民一亩三分地，犁耧锄钯，春种秋收，日出则耕、日落则息，生产生活方式单一，精神生活匮乏。现在，生活在社区，随着收入增加，生活水平的提高，对精神生活的需求越来越强烈。首先，以社区文化茶馆、文化书屋、远程教育、民间艺术团体为载体，开展丰富多采的文化体育活动，既丰富居民的业余生活，又寓教于乐，弘扬正气，唱响主旋律，用科学的理论去武装头脑，用文明健康向上的生活态度去引导改变居民的愚昧落后的生活方式，树立正确的世界观、人生观、价值观和科学的生活态度，促进农村文化大发展、大繁荣；其次，社区要定期开展文明家庭、好邻居、道德模范、见义勇为、助人为乐等文明风尚评选活动，对评选结果，好的表扬，差的批评，使社区每一个人在生活工作中正确处理个人与家庭、他人、集体和社会的关系，树立良好的社会风尚，构建和谐的人际关系，推动农村社会主义精神文明建设；最后，要结合普法教育、接待日、综合治理等活动，依法化解社会矛盾，充分发挥居委会、调委会、治保会的作用，与司法所、派出所、乡综治办密切配合，对于社区内一般性纠纷，以说服教育、依法调解处理为主；对于黄赌毒以及黑恶势力等违法行为，要依法严惩，决不姑息；对于影响社区发展的公共性、突发性、，要建立健全预警处理机制，力争把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，维护农村稳定，构建和谐新农村。