城市低保制度重建社会支持体系的路径分析

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【内容摘要】20世纪90年代以来，我国城市开始构建独立的反贫困政策体系，其中一项重要的制度安排就是中国城市居民最低生活保障制度。作为“最后的一道安全网”，城市居民最低生活保障制度是在新经济体制下对贫困人口正式社会支持体系的重建。本文利用社会支持的相关理论，梳理了中国城市最低生活保障制度发展的过程，描述了城市最低生活保障制度对城市低收入群体提供社会支持的路径，该制度主要通过四条路径为低保对象提供社会支持，分别为日常生活、子女教育、就业、医疗保障，其实施过程中体现了政策制定方与低保对象间的理性博弈。

【关 键 词】城市低保制度 社会支持体系 路径分析

中国的城市低保制度的出发点是西方的福利观念，是由市场经济逐步脱嵌于社会环境而催生的。其将原本单位承担的福利责任转由国家、企业和个人共同承担，它的产生深深的嵌入到了其所处的社会背景、社会结构中；而中国城市低保制度在运行的过程中与具体落实政策的环境，社会发展状况，被实施对象的特点，需求等相互作用、彼此影响和限定，使城市低保制度得到不断地调整和完善，也不断影响重建着低保群体的社会支持体系。

一、城市低保制度的产生

我国城市低保制度产生于社会转型的大背景中，是在单位制解体后对市场经济的重要补充。最初是为了解决各种棘手的社会问题，并经过试点城市的探索最终推向全国，成为普遍性的制度。1999年10月1日起施行的《城市居民最低生活保障条例》标志着城市低保制度在全国范围内开始普及。随着地方政府出台的条例、政策和文件，一整套的城市社会救助制度初步成型。低保制度的总体实施思路是根据不同城市的发展水平、基本生活状况，对生活成本进行评估，划出不同的贫困线。经过十几年的发展，已经形成了以补助生活费用为主、教育、医疗、养老等多方位支持为辅的正式支持系统，并与我国传统的家庭观念相结合，成为城市家庭社会支持网络之外的“最后的安全网”。其特点主要有3点（以北京地区政策为例）：一是以家庭为单位进行收入的审核和低保金发放，家庭人均收入低于一定标准的以家庭为单位给予补差。二是呈现出社会福利的色彩，附带医疗、教育、临时救助和保险补贴等众多福利。三是与促进就业结合，制定了很多鼓励就业的政策。

中国城市低保制度的产生和实施体现为双重嵌入模型，即一方面城市低保制度的诞生深深的嵌入到了中国社会经济体制转型的大背景下。因为计划经济体制下的高福利载体“单位制”瓦解，使城市原有的正式社会支持体系崩塌，一部分人因此陷入贫困。而随着改革的深入，许多具体社会问题暴露出来，例如结构性失业问题，退休金难以保证，贫富差距等等，正是这样的社会背景，社会结构，催生了城市低保制度的诞生。另外一方面，城市低保制度的运行也是深深的嵌入于具体的社会情境中，中国的城市低保制度最早就是地方政府的创意，体现了政策的自下而上的特性。尽管1999年国家出台了全国适用的《城市居民最低生活保障条例》，但在具体实施上，各地有很大的灵活自利，包括方式、标准、实施细则等。而目前中国并没有《社会救助法》出台，中国的城市低保制度诞生这短短的十余年，是一个不断调试、完善的过程，处于制度化中。

我国经济改革是以市场化为导向的，而我国社会保障制度改革是作为经济改革的配套工程与促进经济增长的工具。借用波兰尼的理论，我国的改革并不是将市场重新嵌入以国家为代表的其他社会制度中，相反它恰是使市场脱嵌于其他社会制度，形成一个独立运行的市场机制。它的运行深深的嵌入到了实施地区的具体情况、实施对象社会支持的特点和需求当中。

二、重建社会支持体系的路径分析

城市低保制度以经济因素为出发点，提供货币补助及相应的其他救助，使得那些丧失社会支持的失业、贫困、疾病缠身的人们拥有了一张安全网。城市低保制度的救助目标基本可以分为两大部分：基本生存权利和基本发展权利。前者包括：食品、衣服、住房、交通、医疗五大方面；后者包括：劳动技能、子女教育、社会参与、自我实现需要。结合调研情况，本文将城市低保制度对低保对象进行社会支持的路径分为四个方面，分别为日常生活、子女教育、医疗、就业，进行具体展开。

图1城市低保制度的救助内容

城市低保制度从四个方面弥补单位制解体后的制度真空，通过日常生活、子女教育、就业和医疗四条路径为城市低收入群体提供社会支持，重建其社会支持体系，如图2所示。

图2城市低保制度提供社会支持的路径

在日常生活方面，城市低保制度给予低保对象保证基本生活的救助金，由专业人员根据低保家庭所在城市的发展程度，物价水平等诸多因素，核算出保障人们基本生活所需的费用。北京市的低保标准从1996年的170元，至2012年的520元，呈现逐年增长的态势。2012年已经比1996年的低保救助金额增长了3倍多。2005年，北京市对于低保金的制定机制进行了进一步的完善，建立了低保金标准调整机制。该标准将按照维持居民基本生活所必须的衣、食、住费用，适当考虑水电燃煤气费用以及未成年人的义务教育费用的确定，随着价格变化和生活水平的提高适时调整，并建立物价上涨启动应急救助。在基本生活消费品价格指数上涨幅度较大并持续一定时间，导致低收入家庭生活水平出现明显下降时，相关部门启动应急救助预案予以救助，待物价稳定后，再按照规定程序调整城市低保标准。

在子女教育方面，城市低保制度将学前教育以外的义务教育阶段、高中、中专阶段以及高等教育阶段都纳入到了学费报销体系之中。这在很大程度上解决了低保家庭子女受教育的问题，但有将学前教育排除在外，使得这部分家庭负担较重。同时有子女处于义务教育阶段的低保家庭也受到社会影响，普遍认为教育的负担主要是在于课堂外，如辅导班、兴趣班、辅导资料的购买等。低保家庭中有已经毕业的子女，存在着“毕业即失业”的现象。低保家庭子女中专、大专及大学毕业之后，并没有找到相应的工作，而是待业在家。他们同样面临社会中的就业难问题，从而导致二代继续失业，以低保为生。这说明城市低保制度设计之初的功能——过渡性作用，已经异化。它并没有激发出人的潜能，帮助其实现自立。一定程度上，出现了被动的“福利依赖”现象。

在就业方面，低保制度强调享受低保只是短期过渡，更重要的是帮助受助人员自力更生，从根本上脱离贫困。进入低保家庭的群体主要有四大类：下岗失业人员、身患疾病人员、刑满释放人员以及传统救济对象孤老残幼。除了传统救济对象孤老残幼外，因失业下岗、再就业难而进入低保群体的超过了一半。街道办事处对于处于劳动年龄，有劳动能力而未就业的低保群体都建立了个人档案，承担着介绍工作、职业培训的功能。但是调查发现，街道介绍的工作存在职业信息不真实、不可靠和介绍的工作地点远、工资低的问题。城市低保群体有其特殊性，大多为“40、50”人员，年龄偏大，家庭负担比较重。而街道办事处介绍的工作多为体力劳动，强度较大，工作地点偏僻，很难让低保群体接受。在解决就业方面，政府设计初衷很好，但在市场竞争选择的条件下，很难达到良好的预期效果。

在医疗保障方面，低保制度的规定是：街道办事处给每一位低保人员都办理了相应的医疗卡，无论他是否有城市职工医疗保险。看病可分为门诊救助和住院救助，门诊救助可报销50%的比例，在2007年之前有500元的起付线，现已取消，但年支付总额不得超过2000元。住院救助同样可报销50%，但年累积医疗救助支付额不超过1万元。各区县都有自己的定点医院，如果去非定点医院，本人需先到街道民政科获批准。调研发现，低保家庭很少利用医疗救助来看病。原因有三：一是认为去定点医院看病“小病没必要，大病看不了”。二是定点医院的选择不合理，数量少，医疗水平有限，不利于低保人员及时就医。三是医疗的报销比例过低也是造成医疗救助利用率低的原因。在医疗方面，相应的医疗政策应更加人性化，增加更多的定点医院，按地理位置合理选择，不同等级的医院尽量都纳进来，方便低保群体进行就医治疗。否则政策很难实现其预设目标，在执行中被架空，难以发挥其作用。

三、城市低保制度运行中的理性博弈

城市低保制度的诞生和运行既是重建社会支持体系的过程，也是制度与环境之间理性博弈的过程。城市低保制度的出发点是以经济因素为门槛，即“经济人”的假设，但在制度的具体运作中不得不面临“社会人”这一现实的考验，因而在重建社会支持体系中不得不与之前的单位制发生某种联系，逐渐嵌入纷繁复杂的社会环境中。城市低保制度中的理性博弈本质上是对西方福利理念本土化的过程，体现了各种社会性因素对城市低保制度的限定和型塑，也展示了这一舶来品如何影响着城市低收入群体的社会支持体系。

城市低保制度的划分标准是按照家庭的年收入，但是由于压力群体的客观存在，不得不在制度设计时就有所倾斜。调查显示，与城市低保制度进行理性博弈的压力群体主要有四类：首先是结构性失业家庭。有就业能力的家庭是低保制度惠及群体中非常重要的一部分，这些家庭很多并不是因为没有就业劳动能力，而是因为许多其他的社会性因素而申请低保资格，这从原则上违背了低保制度的初衷，也是理性博弈的重要表现之一。其次是有子女家庭。家中有18岁以下未成年人或者18岁以上全日制学生的家庭构成了又一个压力群体。低保家庭往往对子女教育问题格外敏感，城市低保制度虽然不直接惠及教育，但是在具体操作中可以作为减免学费的重要依据，这也成为很多家庭努力争取低保的重要动机。再次是有残疾人的家庭。目前国家还没建立统一的残疾人救助，很多地区有针对贫困残疾人的补助。城市低保制度对残疾人出台了特殊条例：年满18岁的成年人，可以按个人户头申请低保。这样一来即使家里总收入相当高，也可以不算总收入，只算残疾人个人（下转第162页）