城管综合执法艰难前行

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上世纪末以来，全国部分城市陆续开展了城管综合执法的试验，将“七八顶大盖帽”合成“一顶”。然而，暴力执法、暴力抗法这对“冤家”，在当下各地打造城市品牌和提升城市形象进程中，冲突和矛盾却有愈演愈烈之势，由此而引来了社会各方对改革的质疑：城管综合执法究竟是向后退，还是向前走？

城市化是社会发展的必然产物。从上世纪90年代开始，我国各地进入城市化快速扩张的阶段。各类人员纷纷涌入城市，小摊、小贩剧增，“杂、乱、脏”问题开始凸显，这就对长期“重建设、轻管理”的城市发展模式提出了挑战，城市管理的需求骤增，中国的城管队伍在这样的背景下“应势而生”。

“七八顶大盖帽”合成“一顶”

近10年来，城市管理的最大特点是，“七八顶大盖帽”共同执法。工商、市政、规划、园林、环保等部门，各自承担不同的职责，分头执法，出现了“多头执法、重复处罚”问题。再加上授权不明确、执法方式不规范，违法执法事件在各地时有发生，城管陷入了体制和法制的困境。

有关方面的调查显示，在一些省、市，实施行政处罚的队伍超过几十支，而且每年还要增加3至5支；有的政府部门下面还“依法”设置了七八支执法队伍。结果，一方面行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，“七八顶大盖帽，管着一顶破草帽”，执法扰民现象严重；另一方面，相关部门之间职权交叉重复，行政执法力量分散，行政执法效率低下，难以形成有效的经常性管理。同时，由于多年来行政机关的权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法权当成为本机关谋取利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情都不管，不仅造成重复处罚，也滋生了，甚至滋生腐败。

有关专家指出，在我国城市管理领域中，绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。这样的结果往往是自己违法审批、自己又去监督查处，无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题。

为了调整执法格局，减少执法扰民，提高执法效率，1997年，一项名为“相对集中行政处罚权”的试点工作开始实施。截至2006年底，除经国家批准的23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市开展相对集中行政处罚权工作外，一些省、自治区政府根据国务院授权，又批准了200多个地方开展此项工作。据专家初步估算，城管综合执法队伍如今已发展到几十万人。

国务院法制办公室主任曹康泰表示，实行相对集中行政处罚权制度，由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，是改变目前行政执法队伍膨胀、职责交叉、效率低下以及推诿扯皮的一个重要途径，是对现行行政管理体制的重大改革。

据杭州市城市管理行政执法局党委书记、局长赵荣福介绍，与全国其他试点单位一样，该局自2001年9月9日成立以来，依法承担了“市容环卫、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商管理和公安交通”等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。据了解，各试点城市通过开展相对集中行政处罚权工作，合并了被老百姓称为“大盖帽”的行政执法队伍，原有执法队伍被撤销或者相应精简。经过改革，多数地方执法人员总数比原有人员减少了20％至30％。

在管理体制上，根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，试点单位实行了审批与管理，监督与执法的分离，行政执法局只有处罚权没有审批权。据悉，杭州市城市管理办公室行使了监督权，从而形成了“两条龙舟”竞赛的城管新格局。

“权力过于集中，失去了制约，容易产生惰性，有了监督，在机制上促进我们积极作为，依法办事。”赵荣福告诉记者，5年多来，该局查处各类违法案件70多万起，有被诉讼的案件，但无一败绩，基本实现了行政执法的规范化，推进了城市管理的高效能。

实施相对集中行政处罚权有利于克服多头执法、委托执法等执法方式的缺陷，在城市管理领域容易形成合力，使得执法更加主动和高效，同时为管理与处罚、监督与执法的适当分离，纠正行政管理部门“既当运动员又当裁判员”的角色错位，改变以往“乱作为、不作为”以及“执法惰性”提供了一条新的路径。

城管综合执法的困惑

“七八顶大盖帽”变成“一顶”，综合执法改革取得了阶段性的成果，执法扰民的确少了。然而，集中执法也集中了矛盾。直接面对群众的城管综合执法，由于改革尚处于试点阶段，队伍素质、法律法规、职能划分还不能尽如人意，出现了不和谐的杂音，“暴力执法”，“暴力抗法”事件屡屡发生。

城管执法人员粗暴对待群众的事件，近些年来屡屡见诸全国各大媒体。诸如：石家庄一辆城管执法车将一名孕妇拖了100米左右，导致孕妇不省人事；山东省高青县城管执法队员将多人严重打伤；江西省宜春市城管队员撞倒一名老大娘，还阻止目击者打110和120，然后把老大娘送到医院木椅上便一走了之……

与此同时，城管遭遇暴力抗法而受到伤害的事件，也是此起彼伏。

2006年8月11日，北京市海淀区城市管理监察大队海淀分队副队长李志强在执法过程中被抗法者崔英杰刺伤身亡。

2004年4月1日下午，杭州市江干区城管执法局采荷中队队员在执法过程中，蛮横的摊主竟将整锅热油都泼在了城管队员傅志敏的脸上。据医院诊断，傅志敏为2%深二度烧伤。暴力抗法者俞水明被判有期徒刑两年。

……

不少专家表示，城管与小贩之间矛盾的激化出于“利益自保”。小贩以小摊谋生，城管则靠管理小贩“吃饭”。在现行的管理模式下，“城管绩效”直接影响到城管的“饭碗”能否端稳。因此，面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激的情绪。毋庸讳言，在城管综合执法尚处在试点阶段，改革的不深入和体制遗留的弊病，使得“综合执法”这个新生事物面临了诸多窘境。

――目标的困惑：为保“脸皮”丢弃“肚皮”。

城市要“脸皮”，小贩为“肚皮”，这对“剪不断理还乱”的矛盾，注定在城市建设和发展中将长期存在。赵荣福谈到，如何处理“脸皮”和“肚皮”是城管的理念问题。目前，一些城市确实走了歪路，为了城市形象甚至不择手段。据悉，在某些大城市，采取了严管方式，向小贩大打出手。有些城市还推出了“三快令”――上手要快、动手要快、逃得要快。特别是在中西部欠发达地区，城管大都“看菜吃饭”，依靠罚款来“创收”。

目标是行动的向导。从各试点单位的情况来看，一些地区的综合执法依然未能跳出先前“人治”和“拳头”的执法惯性，抛弃了执法的“综合性”思维，只顾“脸皮”不顾“肚皮”，带来的则是冲突的升级和矛盾的激化。

――职责的困惑：权限模糊，规范不足。

“没人管就找城管”，城市综合执法队在实践中俨然成为了城市的“打杂队”。在一些地区，连计划生育、发老鼠药这些工作都让城管执法人员去干。而另一方面，我们也发现，“只要市民有意见的，市长担心的，城管就可以管”。这极有可能带来的是城管管辖范围的扩张。责任加重的同时，也增加了权力。一些专家表示，城市发展中出现了新的问题，城管职责范围就有可能扩大一次。

城市管理研究专家、中国政法大学副校长马怀德指出，1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能，但到了2006年，北京城管部门5000多人负责14大类、308项的管理业务。这些业务分属交通、工商、园林、卫生等许多部门分管的行政工作，城管权力的范围、边界异常庞杂、含糊。

权限不清直接带来了执法的不规范，执法的正当性遭受了各方的质疑。

而另一方面，“两权”分离之后，在具体的执行过程中，一些地区出现了审批部门与执法部门相互推诿的问题。

有城管队员表示：“城市中一些街道生活垃圾，我们发现了就要对乱倒垃圾者进行处罚，而市容环卫部门是否在这里规划了垃圾中转站，我们无从得知，只能靠经常性的检查来杜绝此类现象，耗费了大量的人力。”

――执法的困惑：于法无据，孤军奋战。

没有专门法规是困扰城管执法的最大问题。据悉，目前城管执法涉及相关的法律、法规、规章数十种，杭州市清理出了80多部。执法依据多、内容杂、操作难，“借法执法”成为了城管依法办事的唯一途径。不少人士表示，要依法行政，管好一个城市，连法律都没有，怎么管好呢？

赵荣福坦言，相关的法规面太宽，层很薄，操作性不强。太原市城管执法局的同志也指出，表面上看相关的法律和规章不少，但是原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。另外，不少法律法规只作了原则性规定，“弹性”太大，在实践中无法操作。

一位基层城管干部坦言，由于没有一部城管法，使得城管部门在开展执法工作中无法可依，底气不足，还容易惹上官司。

记者在采访中发现，城管执法中，各部门之间的配合不力，各自为政，甚至在有的地方还存在冷眼旁观、互不买账的内耗。

此外，普通民众往往比较同情小贩，对城管则多少带有情绪上的排斥。

城管执法缺乏相应的依托和配合，未能实现“合力效应”，而是孤军奋战，执法的艰巨性由此可想而知。

在种种不利因素的作用下，有的试点单位成效甚微，甚至陷入了停顿，而更多的则是迎难而上，积极应对，走出了一条条极具特色的城管新路径。

和谐城管的路径探索

“解铃还须系铃人”。改革中出现的问题要靠改革来解决。“和谐城管，谋求多赢”无疑是当下城管部门的共同目标。在现实中，如何实现这一目标，是摆在城管工作者面前的一个重要课题。

“城管要管好，必须要立法”，这已经成为社会各界人士的共识。城市管理涉及千家万户的切身利益、生活秩序和安全。不少人大代表纷纷建言，希望通过立法规范城管执法队伍。城管能做什么，不能做什么，用什么形式执法，必须要规范。立法所要解决的问题是要开出一份综合执法的权力清单，从源头上确立行政主体的法律地位，规范和保障城管的执法行为。

在深化体制方面，不少专家指出，关键的因素在于“划分清楚综合执法与其他政府部门之间的权力边界”，特别是在城管管理的“结合部”，该由谁管必须明确。近些年来，杭州市城管局梳理、解决了60多个城市管理边界盲区的划分，界定管理职责，明确了管理要求。

在实际城管执法过程中，与其他部门积极配合，整合资源，形成执法合力，是各试点单位探索的又一路径。

一方面，从执法力量配置和专业性而言，借助一些部门的专业性知识和经验，有利于整合资源，提高执法效率。据了解，2006年，杭州市城管局与工商部门联手开展户外广告的大规模整治活动；与市环保局联合发出了禁噪公告；与城管办开展创建“规范化养犬社区”活动。在技术合作上，城管局的人行道违章停车管理系统与交警支队的现有数据库系统进行互联，实施车辆信息资料共享、相关数据的自动交换等功能，进一步提高了人行道违法查处的效率。

另一方面，从行政活动的不同阶段来分析，行政许可、行政规划以及行政审批等活动，先于行政执法，两者互动而非孤立。有学者指出，相关职能部门的行政行为是城管机关行政行为的先期行为，可以预示城管机关的行政行为的手段和目标。而城管机关在行使处罚等职能时可以对先期的行政行为进行评价，及时发现相关行政职能部门先期行为的不足之处，反馈给相关职能部门，起到辅助决策的作用。

据悉，杭州市通过市、区两级联动，规划、建设、管理、执法及相关部门密切配合、协同作战，初步形成了城市政府统一领导、城区政府具体实施、各级部门齐抓共管、社会各界和市民群众积极参与的城市管理体系。

为了保障各部门之间联系、协调工作的制度化和规范化，杭州市建立了市、区两级城市管理综合协调工作网络，通过制定落实全市城市管理联席会议、城区城管办工作例会等制度，为市、区及部门间的联系、沟通、协调、联动搭建了工作平台。同时，按属地管理和责任主体唯一的原则，建立由街道办事处（乡镇政府）牵头的城市管理联席会议制度，定期研究和动态协调区域内城市管理的突出问题，加强街道（乡镇）与部门之间的联系与沟通。

城管综合执法历经了现实的考验，人们看到了体制缺陷，也积累了实践经验。正如赵荣福所言，综合执法是一次行政体制颠覆性的改革，遇到困难，甚至出现反复都很正常，关键是要去践行这种体制。和其他新生事物一样，城管综合执法在摸索中艰难前行。