关于加强大连港锚地船舶边防检查\监护及管理的几点思考

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摘要：本文结合大连港锚地和出入境船舶的基本情况及实施边防检查、监护及管理的历史沿革情况，着重分析了边防检查、监护及管理实施过程中存在的现实问题，提出了有效对策和解决措施。

关键词：锚地；出入境；边防检查；监护

近年来，随着经济全球化的发展进程，我国进出口贸易迅猛增长.大连口岸出入境船舶数量逐年上升。锚地作为海港口岸水域的延伸，越来越多的船舶经停于此。目前，在大连港锚地办理出入境(港)手续的船舶已占出入境(港)船舶总量的四分之一，加强锚地船舶边防检查、监护及管理对维护口岸安全稳定，营造快捷通关环境具有重要意义。但是由于锚地所处地理位置特殊及现有执勤装备落后、警力不足等原因，边防检查机关难以对锚地船舶实施有效监管，以至于该区域成为出入境船舶违反边防法律法规的多发区域。如何进一步严密管控措施，加强锚地船舶边防检查、监护及管理已成为边防检查机关亟待解决的突出问题。笔者经过深入调研并结大连港口岸实际，谈谈自己的想法。

1、大连港锚地及停泊船舶基本情况

1.1　大连港锚地的基本情况

锚地是港口中专供船舶在水上停泊，避风，装卸货物，进行过驳编组作业及接受海关、边防、检疫等部门检查的水域。大连港现有8处锚地，水域面积约190平方公里，基本分布情况如下：

第一货轮检疫锚地：水深8-21米，水域面积18.023平方公里。

第二货轮检疫锚地：水深9.4-12.8米，水域而积17.461平方公里。

油轮锚地：水深8-9.8米，水域面积8.932平方公里。

大连新港油轮锚地：水深26-33米，水域面积19.246平方公里。

大连新港货轮锚地：水深28-33米，水域面积16.116平方公里。

黑嘴子锚地：水深5-7米，水域面积0.356平方公里。

大窑湾锚地，水深21-28米，水域面积7.642平方公里。

旅顺新港1号锚地：水深33-45米，水域面积10.5平方公里。

1.2　大连港锚地停泊船舶的类型

船舶在锚地停泊方式有两种，即浮筒系泊和抛锚停泊。现在大连港锚地船舶停泊方式均为抛锚停泊。具体类型如下：

1.2.1　等待泊位靠港的船舶；

1.2.2　锚地航修的船舶；

1.2.3　等候加油、加水的船舶；

l 2.4　躲避风浪的船舶；

1.2.5　等候潮水靠泊的船舶；

l 2.6　船舶买卖、交接或更换船员的船舶；

1.2.7　遇有紧急情况的船舶(航行途中出现机械故障，船员突发急病等)；

1.2.8　来自疫病区等候检疫的船舶。

2、对锚地船舶实施边防检查、监护及管理的必要性

对停靠锚地的船舶实施边防检查、监护、管理，是维护国家、保证港口口岸安全的需要，是边防检查机关的重要职责之一。做好此项工作对于强化边防检查部门的职能作用、维护国家和尊严、保卫国家安全、维护口岸正常秩序具有重要意义。

对从我国开放口岸入境、过境、停留、出境的国际交通运输工具进行检查、监护，是我国边防检查机关根据国家的法律、法规和国际惯例采取的一种监督与保护行为。1964年我国颁布的《港口外轮工作试行条例》规定：“港口外轮工作的范围为从外轮进入我国港口引水锚地时起至驶离引水锚地时止的期间对它们进行的各项工作”；1986年颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》规定：“外国的交通工具入境、出境、过境，必须从对外国人开放的或者指定的口岸通行，接受边防检查机关的检查和监护”；1995年颁布的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第四条规定边防检查站的职责有：“对出境、入境的人员及其行李物品、交通运输工具及其载运的货物实施边防检查；按照国家有关规定对出境、入境的交通运输工具进行监护”。

3、历史不同时期边防检查机关对大连港锚地船舶检查、监护及管理情况

3.1　上一世纪90年代以前模式。

上一世纪90年代以前，边防检查机关对大连港锚地船舶的出入境管理模式主要以参加港口四家联检单位联合检查和边防检查机关驻船监护为主。

1961年颁布的《进出口船舶联合检查通则》规定：“参加联合检查工作的机关为：(1)港务管理机关(2)海关(3)边防检查机关(4)匡l境卫生检疫机关”；1979年交通部、外贸部、公安部、卫生部关于颁发《国际航行船舶进出口联合检查进行程序与注意事项》的通知中再次强调：“进口船舶应在检疫锚地实施联检”。中外籍船舶入境后、出境前首先在铺地等待，由港务管理机关组织四家联检单位登轮进行入境、出境的联合检查。这种联合检查方式在很长一段时间内是我国海港管理机关对船舶实施出入境检查的主要方式。当时的大连港锚地作为人境船舶到达大连港口岸的第一站，一直处于大连边防检查机关的有效监管之下。

锚地驻船监护是上一世纪90年代以前边防检查机关对大连港锚地船舶经常实施的一种监护、管理方式。锚地驻船监护可分为全程监护和短期监护两种。全程监护自船舶抵达检疫锚地时始，至船舶靠泊码头后止的全过程不问断的监护；短期监护是指边防检查人员根据工作需要或应船方请求，对锚地停泊的船舶实施的短时期监护、管理。

随着形势的发展，特别是1986年8月《公安部关于进一步改革人出境船舶检查监护工作的通知》下发后，对锚地船舶一般不再实施驻船监护，但有特殊情况时，经边防检查机关批准.也可有重点地对锚地船舶实施监护。

3.2　现行模式。

1995年国务院批准实施《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》，同时宣布1961年的《进出口船舶联合检查通则))废止，联合检查制度正式取消。取消联检制度后，大连边防检查机关一般不再对停泊在锚地的船舶进行登轮检查及驻船监护，主要采取巡逻巡查方式对锚地停泊船舶进行监管。锚地巡逻巡视是指边防检查人员驾驶船艇对锚地所作的巡逻活动和对锚地船舶所作的登轮巡视活动，其目的在于管控锚地停泊船舶，防止无证人员上下及无关船舶搭靠进行非法活动。

2005年《出入境边防检查勤务规范》第25条规定：“国际航行船舶巡查监护的范围是本边检站职责范同内的港区、码头.有巡逻艇的边检站应实施锚地和浮筒巡查；对停泊在锚地、港池、浮简的船舶，边检站应该组织抽查，每周不少于2次。”

2008年奥运安保工作开展以来，边防管理局和边防总队分别下发有关文件，要求进一步加强海港管理，严密几岸管控，创造安全稳定通关环境，大连边防检查机关根据上级指示要求，制定了专门锚地巡查巡视工作方案，采取随引水、拖轮定期核查、派出检查艇不定期抽查及对重点船舶实行驻船监护等多种方式，实施对停靠锚地船舶的有效检查、监护及监管。

4、当前锚地船舶检查、监护及管理工作中存在的问题

在当前新的形势下，改革边防检查、监护方式，严密锚地管控，确保口岸安全是边检机关的重要任务之一。然而由于大连港

锚地水域面积较大，停泊船舶数量多、情况复杂，以及边防检查机关自身原因，锚地船舶检查、监护及管理工作仍存在一些问题。

4.1　极易造成人员、船舶失控。《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》第八条规定：“船方或其人在船舶抵达口岸前未办妥进口手续的，须在船舶抵达口岸24小时内到检查机关办理进口岸手续。”船舶入境后，很可能因天气等原因无法在24小时内靠岸，停泊锚地待检。由于装备、警力不足等原因，边防检查机关无法对锚地船舶进行有效地巡查巡视和登轮检查，仅靠每周一、二次的锚地巡查无法在第一时间对船员、船舶进行检查查控，无法及时掌握人员、船舶状态，无法实现对停靠锚地船舶的严密监管，存在较大的安全隐患，极易出现问题。

4.2　对于内外勾结的偷渡行为难以有效打击。由于边防检查机关打击偷渡活动的力度不断加大，对口岸辖区的监管较为严密，偷渡分子已将目标锁定在停泊锚地的船舶上，偷渡分子与港方或船方人员内外勾结，利用锚地停泊船舶进行偷渡活动。这类发生在锚地的偷渡活动隐蔽性更强，打击难度更大。06、07年我国沿海地区发生的几起已遂大规模偷渡案件，偷渡人员均是利用锚地停泊船舶进行偷渡活动。

4.3　非法搭靠现象严重。个别违法分子利用边防检查机关锚地巡查的空隙，躲避边防检查巡逻人员，非法搭靠停泊锚地的船舶，从事贩卖物料、私加油水、违章修理等违法活动。这类不法行为虽不构成犯罪，但也给国家经济造成损失，影响国家对外开放形象。

4.4　船方违规现象较多。个别在锚地出入境的船舶为了自身经济利益，心存侥幸，违规申报或不申报。如2008年7月18日大连太行公司的巴拿马籍“兰博特”轮从大连湾边防检查站办理出港去上海手续后，在锚地私自加油，欲开往澳大利亚，被大连边防检查站发现并依法查处。

5、进一步加强锚地船舶监管的几项措施

5.1　加大边防法律法规的宣传力度。边防检查机关可以通过直接深入港区、在港区醒目位置张贴标语、设置警示牌等多种形式大力开展边防法律法规的宣传工作，增强船方和相关人员对锚地船舶管理规定的了解，知晓锚地也是我边防检查机关的监管区域，任何形式的违法违规行为都要受到处罚。

5.2　发挥船方实施ISPS规则的积极性。《港口安保条例》(简称ISPS规则)实施以来，绝大部分国家的船舶都加大了船方自管的力度，在船舶梯口安排了值班船员二十四小时值班.对上下船舶人员实施严格的登记换牌制度，有时甚至在边检人员登轮核查检查时也要换好船方特制的标识牌才允许进入船员办公生活区。船方严密的自管措施对维护船舶在锚地期间的安全起到了积极的作用。

5.3　加大对违法违规行为的处罚力度。加大对违法违规行为的处罚力度，是净化锚地环境，加强锚地监管工作的有效措施。对于一些在锚地发生的偷渡、走私等严重违法犯罪行为，要从重从严打击，要坚决杜绝“以罚代刑”的现象，该处以刑罚的，决不能以罚款代替，从而达到严厉打击非法出入境等违法违规行为，使不法分子望而生畏，不敢以身试法。

5.4　加强与口岸其他查验部门的情报信息交流。边检机关要同口岸各查验单位建立有效的协作机制，信息互通，情报共享。定期联合开展对锚地船舶的专项摸排调研，切实掌握锚地船舶运营情况、船舶所属企业经营状况等基本信息，尤其是以搜集预警性情报信息为工作重点，严防个别企业为了生存铤而走险，进行组织偷渡、贩毒、走私等违法行为，以便有针对性地实施监管。

5.5　加大锚地巡逻巡视密度。边检机关要科学地制定锚地巡逻巡视的勤务方案，加大锚地巡逻巡视密度，采取定期、不定期和突击巡逻相结合的方式，最大限度地发挥巡逻艇的优势：另外，还应分析非法登轮人员的活动特点，采取公开和隐蔽相结合的方法进行锚地巡逻巡视。

5.6　创建动态锚地管理平台。充分利用船舶自动识别系统(AIS)，创建海港边检勤务管理系统(DMS)，建立铺地船舶动态分析制度，完善“一船一档”监管档案，随时掌握船舶动态，便于对船舶实施全程动态管理。