浅议瑕疵行政行为的监督及补救

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摘 要：随着我国社会主义法治建设的深入，坚持依法治国建设社会主义法治国家的理念逐渐深入人心。依法行政自然是依法治国理念的题中之意，所以国家行政机关在依法行政的过程当中所产生的瑕疵行政行为就是一个非常重要而又突出的问题。本文将就瑕疵行政行为的内含表现形式、法律后果以及对于瑕疵行政行为的监督与补救措施进行浅论。

关键字：行政行为 瑕疵 法律后果 行政行为效力

瑕疵行政行为是指行政行为在合法的前提下，在形式、程序与程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件，可以利用补救方式来完善的一种行政行为。而所谓缺陷是对于行政行为的完美状态而言的，而完美状态主要是指：行政行为主体合法；行政行为符合主体的权限范围；行政行为是有事实根据和法律依据；行政行为的结论合法适当；行政行为符合法定程序；行政行为符合法定形式；其他方面如：　行政行为准确表达行政意志、书写无误等。那么，以上七个方面存在缺陷者就构成了瑕疵行政行为，也即本文所讨论的瑕疵行政行为。

一、瑕疵行政行为的表现形式

瑕疵行政行为总体上表现为四大情形：形式上的、程序上的、自由裁量方面的、行政主体方面的。以下作具体阐述：

1.行政形式方面的瑕疵

需要说明是，这里的形式方面是狭义的，不包括通常所描述的程序方面。一般是指行政行为表现形式及文书记录方面的瑕疵。就表现形式瑕疵而言，它是指行政行为存载方式的瑕疵，如交通警指挥行为不规范或不雅观、口头或书面形式的交互使用等。就文书记录方面瑕疵而言，它是指行政主体主观上所欲表达的意思与文书记录实际表达的内容相冲突且容易明显地辨识，例如误写、误算、电脑记录错误等。总之，是指行政主体所做出的行政行为在形式方面的表现。

2.行政程序方面的瑕疵

这里的行政程序瑕疵，主要是指行政行为违反了次要程序要求或选择性意定程序要求。例如：手续不齐备、行政决定说明理由不完整、未给当事人陈述意见机会（法定强制告知陈述的除外）、违反行政机关内部行政程序逻辑、违反选择性意定程序要求的。行政程序合法是行依法行政的关键，但由于我国并无统一的行政程序法，行政程序可以具体的划分为法定程序与意定程序。我们认为，违反法定程序就是行政违法行为；违反意定程序则属于行政瑕疵行为。另外，依据行政程序对行政的影响力不同，还可将行政程序划分为主要程序与次要程序。通常违反主要程序要求的，就是行政违法行为；而违反次要程序要求的，就是行政瑕疵行为。

3.行政自由裁量方面的瑕疵

这里讲的行政自由裁量瑕疵是指行政自由裁量行为在行为幅度、范围内出现畸轻畸重，或者违反了狭义的比例原则。它以合法为前提，而不包括超越裁量范围、幅度界线的行政自由裁量。因此，这里的"超越"实际上已不再属于自由裁量范畴，而是因超越职权导致行政违法。但须注意，绝不能因我国《行政诉讼法》将"行政处罚显失公正"纳入行政诉讼，而否认显失公正即行政不当不属于瑕疵行政行为。行政诉讼以审查具体行政行为是否合法为价值目标，对行政不当或行政自由裁量瑕疵的审查属于法定例外。一般行政自由裁量方面的瑕疵主要表现为：行政行为动机不当、行政行为目的不当、行政行为建立在非正当考虑之上、行政行为违背情理、行政行为没有遵循行政惯例、行政行为违背自然规律或不利于可持续性发展等。

4.行政主体方面的瑕疵

如前所述，行政行为的完美状态即要求行政主体合法那。那么，行政行为的做出是不合法的行政主体所作出的必然亦是不合法的行政行为，从狭义的角度来讲的话也就是瑕疵的行政行为，行政主体不符合法律法规之规定，没有授权权限的行政主体进行无权授权的，没有管理权限的行政主体所做出行政行为的情形等，都是属于行政主体方面存有瑕疵的表现。

二、瑕疵行政行为的法律后果

按瑕疵的不同性质及程度，即此处仅从狭义角度对于瑕疵行政行为的法律后果作出论述。应采用以下三种不同的方式：

1．补正。这种情况通常是程序方面或形式要件方面的瑕疵，并且程度轻微。例如：申请手续不完全，未附行政决定的理由，或说明不完整，裁决机关内部程序上的欠缺等，不影响实体内容的瑕疵。这部分瑕疵允许行政机关利用补正的机会来使行政行为的违法得到补救。对此，德国联邦行政程序法第四十五条就有这样的规定。

2．变更。这种情况主要由行政自由裁量权适用所引起的瑕疵。行政自由裁量权在合法的范围内不当的使用，形成了合法但不当的瑕疵，行政机关对此可以变更。由于变更在实践中的泛化使用，其广义上可针对含有可撤销的瑕疵行政行为，此种情形之下，该变更应为撤销与重作相结合的一种替代称呼，对此应注意。

3．更正。这种情况主要由技术性方面的操作引起的瑕疵，如：　误写、误算或漏写、漏印等，因为这些瑕疵不涉及行政行为做出机关的行政意志的变更，　行政机关可随时予以更正。

三、对于瑕疵行政行为的监督以及补救措施方面的建议

任何行政行为都应受到法律的监督与控制，以防止行政违法与行政不当情况的发生，保护公民合法权益不受侵犯。而对瑕疵行政行为不能因其不违法或有轻微的毛病、缺点而失去进行必要的规范，与　"迟来的正义不是正义"一样，没达到程度的正义也不是正义，而瑕疵行政行为是"程度不够的非正义"。

从立法角度而言，完善行政立法，减少那些立法性的行政瑕疵，能对瑕疵行政行为的监控起到基础性的作用，并且能够限制在执法运行过程当中瑕疵行政行为的出现。严格立法限定行政自由裁量权的范围与程度，以减弱瑕疵行政行为乃至行政违法与行政不当的发生机率，将是今后相关立法工作的主要方向。

从执法角度而言，提高各行政机关对瑕疵行政行为不良性的认识，严格按照依法行政的基本要求将是实现监督的前提条件。而遵循狭义比例原则即行政行为符合比例要求将是遵循这一认识原则的主要细节。同时，提高行政执法的责任成本，将瑕疵行政行为施以责任追究（这里的责任是泛义的），能够对行政瑕疵行为的监督起到一定的作用。而且行政复议等内部监督机制完全可以利用其监督优势，以实现对瑕疵行政行为的控制。我认为，行政复议制度以瑕疵行政行为包括广义不当的行政行为作为其监督重点，将是其与行政诉讼制度"分庭抗理"，实现其独立价值的主要领域，显然，这一点行政复议法已有所注意。

从监督的角度而言，国家行政机关在行使国家行政权力的同时应当自觉接受监督，包括执政党的监督、司法监督、行政机关内部的监督、公民监督以及社会舆论的监督，加大行政监督的力度可以更好的防止瑕疵行政行为的出现。能够及时发现问题并及时加以解决，防止或纠正行政违法或者行政不当行为，惩罚行政人员违法犯罪行为，使国家保持正常的行政秩序。

至于瑕疵行政行为能否系属行政诉讼属于司法审查范围，我们认为不必然，且原则上也不应该由法院审查判断。因为判断行政行为的合法性是司法诉讼制度建立的主要目的、目标，而不具有违法性的瑕疵行政行为自然不应受司法审查。当然，法律另有规定的除外。

综上所述，通过严格立法，严格规范执法程序，不断加强监督体系建设。对于在监督过程中发现的瑕疵行政行为，应当及时采取相应的补救性措施，以实现行政行为的法定效力。对瑕疵行政行为的补救其根据来自于法律的权威，是基于行政效率和保障行政相对人的信赖利益的考虑，也是树立行政权威和严肃性的需要。

参考文献：

[1]　张焕光　胡建淼著《行政法学原理》[M]，劳动人事出版社1989年7月版。

[2]　陈新民著《中国行政法学原理》[M]，中国政法大学出版社2002年10月版，第171页。

[3]　叶必丰著《行政行为的效力研究》[M]，中国人民大学出版社2002年9月版，第124页。

[4]　杨解君著《行政违法论纲》[M]，东南大学出版社1999年12月版，第168页。

作者简介：吴宇琰（1988-），女，青海省西宁市人，兰州大学2010级法律硕士研究生。