建立社保基金投资管理体系的基本思路

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摘要：我国社会保障基金的投资管理一直处于比较混乱的状态：地方政府的社保缴费余额统帐混用现象十分严重；全国社保基金没有完整的投资管理体系；个人账户基金投资回报率低下，存在较大的金融风险。本文通过对上述三种资源的综合分析，建立“储蓄基金”“个人账户基金”和“社会统筹基金”三个基金监管体系对三种基金分别进行投资监管，以完善我国社保基金投资管理体系，减轻国家财政负担。

关键词：社保基金投资；资本市场；个人账户；社会统筹

我国社保基金投资管理体系的设计，一定不能背弃“统账结合”这一我国基本养老保险制度来思考。根据我国社会保障制度的目标设定、基本特征、资金管理方法和当前资本市场的情况，我国社保基金投资管理体系的基本轮廓，可以按照以下思路逐步建设完善。

建立三种社保基金、分别进行投资管理

将我国目前的社保基金进行资源整合，一是将我国目前还属于“风险投资”性质的“全国社会保障基金”改造成“储备基金”，离开本国资本市场，完全走向国际市场；二是将8%的个人账户缴费余额独立出来，进行单独投资管理，进入资本市场实现完全的市场化投资；三是将20%单位缴纳的社会统筹部分由省级政府投资管理，实现省级统筹。在这三种基金中，“储备基金”和“个人账户基金”分别为两个独立的法人实体，单独投资核算并直接对“全国社保基金理事会负责”。“社会统筹基金”的管理人为各省级政府，根据中央制定的统一投资方案进行分散投资与管理。

“个人账户基金”和“社会统筹基金”应成为社会保障养老金给付的两个层次。我国中央政府早已做出“建立多层次社会保障体系”的决策。所谓的多层次，即社会保障体系应由国家强制性的社会保障、自愿的企业补充养老保险和自愿个人储蓄型保险等组成。在我国当前的社会保障制度中，“个人账户基金”和“社会保障基金”同属于第一层次。这两部分基金共同构成了退休人员养老收入的第一层次并作为计算第一层次养老金替代率的基数。

目前我国的“全国社保基金”还属于“风险投资”的性质。依据国际惯例，如果基金的资金来源主要是财政转移而不是来自缴费，那么这种用于投资收益的社保基金就应被认为是“风险投资”性质的基金。为了避免使国内的市场及经济制度受到负面影响，为了避免陷入基金投资者与监管者的利益冲突避免与民争利。

三种基金的功能定位

“储备基金”的性质是财政转移资金，应该对另外两个社保基金承担起平衡、调节和补足的义务。“储备基金”的投资主体和风险承担者是国家，其作用对象和受益者是另外两种社保基金。它的功能并不是直接给付，而是在“账户基金”和“统筹基金”中起到调节和平衡的作用。

20%的“社会统筹基金”采取的是给付确定型（DB型）的现收现付制，体现的是社会保障资金的代际分配，其目的是保证退休劳动者的基本生活，是我国基本社会保障制度中的第一个层次的给付，采取与当前社会职工工资平均增长率指数挂钩的计发方式，实际上发挥的是最低养老金的功能。

8%的“个人账户基金”实行完全积累制的筹资模式，具有明确的个人产权性质，体现劳动者个人在社会保障中的经济责任，减轻国家和社会在社会保障中的财政支付压力，是一种缴费确定型（DC型）基金。

三种基金的融资方式与投资组合

“储备基金”的性质属于风险投资，应该完全投资于国际市场，投资主体和风险承担者都是国家，资金来源依靠财政转移支付和其他资产划转。“个人账户基金”完全来源于劳动者个人缴费，采取既符合我国国情的有具有市场化的完全积累制投资模式，其投资主体是国家，投资受益者和风险承担者为个人账户的持有人。“社会统筹基金”实行的是现收现付制，资金主要来源于单位或雇主缴费。在“社会统筹基金”实现省级统筹之后，由各省地方政府实现负责日常运营监管，中央政府对基金的管理主要体现在制定全国统一的投资管理政策上。

众所周知的是，“储蓄基金”持有的是国际市场资产；“个人账户基金”持有的是本国资本市场资产；“社会统筹基金”持有的是政策性银行金融债券以及中央和地方政府债券，这样即为社保基金的最佳资产分布组合。在整体上既有实现收益最优化的可能，又极大地分散了投资风险；既符合我国目前国内资本市场不发达的境况，又能够与国际资本市场接轨适应国际市场发展改革的潮流。既能够保护国内的市场经济制度不受其负面影响，又符合每种基金投资的内在要求。既能保证基本的给付水平又可以维持基本的投资收益。

三种基金的运作管理

每种基金作为独立的事业法人，都具有独立承担民事行为责任的能力。这三中基金均实行独立核算、独立承担行政成本，对“社保基金理事会”独立财务报告并分别接受有关部门的监督与审计。“理事会”负责《中国社保基金年度财务报告》并将其行政成本摊入三种社保基金当中。“理事会”对下承担这三种社保基金的行政及业务指导，对上是负责社保基金行政管理的法人单位，是独立的事业法人。“社保基金理事会”的结构设置可借鉴部分发达国家理事会结构设置的经验。如美国的“联邦社保信托基金”是关于残障保险、养老、遗嘱的信托基金（OASDI），对全国统一发表联合年度报告。（作者单位：辽宁大学人口研究所）

参考文献

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