小产权房变数

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近一个月来，在北京市昌平区和通州区，河北石家庄等地，众多的小产权房项目在工程车铁臂下被夷为平地，现场一片废墟。在昌平区南部小产权房集中的地区，几乎每个小产权房项目现场都张挂着“禁止建设小产权房”的红色条幅。北京市国土局昌平分局还印发了11万份宣传品在重点地区、主要路口向潜在购房人进行宣传。

2013年12月27日，北京市召开专门会议，表示将在2014年出“狠招”治理小产权房，对历史项目分类研究处理。同时进一步向区县政府施压，拟对小产权房“重灾区”暂缓拨付土地出让政府收益，并暂停土地一级开发。

十八届三中全会后，国有土地和集体经营性建设用地“同地同权”的改革方向明确，集体土地入市的口子似要打开，与之密切关联的小产权房问题也备受关注。

在三中全会召开前后的一个月内，嗅到政策信息的小产权房市场反应强烈，北京市的小产权房价每平方米增长了1000元以上。

不过，道路的曲折在全会召开后不到一个月就呈现出来。11月22日，国土部和住建部了关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知。随后，一轮整治行动迅速铺开，小产权房问题的处理形势从暖春进入寒冬。

“十八届三中全会的决定，有些现在就可以实施，有些则可能需要进行机构调整，还有一些则可能需要一个较长过程。”中国土地学会副理事长黄小虎说。这其中，对于小产权房问题的处理就属于后者。

学界普遍认为，十八届三中全会已经明确方向，小产权房问题终将在建立城乡统一的建设用地市场、实现集体土地和国有土地“同权同价”的大背景下获得解决，但具体政策路径尚需时日。“在这种情况下，两部委出台政策挡一挡也是必要的，防止各地小产权房建设一哄而起。”黄小虎说。

全国工商联房地产商会会长聂梅生也认为，在思路和细化政策出来之前，若大规模进行小产权房建设，“相当于给改革出难题”。 小产权房困境

就北京市来说，对于小产权房的清理整治从未停止。尤其是自2012年6月以来，作为国土部确定的小产权房整治试点城市，北京市国土局已先后五次公布小产权房和“变相”小产权房项目，共计108个。

北京的小产权房主要集中在昌平区、房山区、怀柔区和通州区等远郊区，目前已有7个小产权房项目和18个“变相”小产权房项目被拆除，有8名当事人被移送公安机关，31名责任人移送检察机关。

从北京市这一年多的整治尝试来看，处理方式和手段并没有突破。实际上，自小产权房问题出现以来，相关部门出台的相关政策文件，基本都是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，目标是禁止小产权房建设和销售，如强制停建停售甚至强拆。

但从实际效果来看，此类传统治理手段根本无法应对小产权房问题的复杂情况，既解决不了存量小产权房问题，也无法杜绝新建小产权房。

由于各种历史遗留因素的复杂性，各方利益关系的牵扯，维稳的现实考虑，以及执法权的缺位，使得基层国土部门处境尴尬。北京市国土局昌平分局副局长李跃红表示，该局只能寄希望于购房者提高法律意识，以便配合执法者对小产权房的清理整治。

与此同时，小产权房的市场需求却未有减少。据国土部门不完全统计，截至2007年上半年，全国小产权房面积已达66亿平方米，占到全部商品房住宅面积的一半，绝大部分都集中在大中城市周边。调查显示，目前各地小产权房购买者主要是城市中低收入群体，包括外来务工人员、普通工薪阶层等。而各地出台的各种限购政策，也客观上推高了小产权房的市场需求。

据北京大学深圳研究生院副院长李贵才介绍，仅以深圳为例，经过多年的住房市场化发展，仅有15%为正规商品房，另有5%的福利房，其余80%的住房没有进入合法市场。对于城镇常住人口而言，小产权房已成为其重要的住房来源。 分类处理思路

虽然小产权房问题的基层执法困难重重，但从历次整治行动中仍可以看出相关部门的执法选择，不同类型的小产权房，打击力度有多不同。“小产权房”并非严格的法律概念，历次整治行动中的“违法性”却相对比较集中。

对小产权房的整治主要限制的是利用农村集体土地建设商品性住宅并对外销售，此次两部委的通知也同样如此。“但在我们的具体执行中，那些完全没有用地手续，且由外来开发商操作，村民并未得到利益的小产权房项目是整治的重点。尤其是占用耕地的项目，更是重中之重，拆除在所难免。”一位北京市国土系统人士说。

现实中，小产权房的概念外延广泛，包括利用农民宅基地的旧村改造项目，拥有村镇规划的项目，某个开发商租用集体土地建设的零散项目，甚至利用“生态农庄、农家院、私家菜园”等名义建设的独栋房屋，也被归入小产权房之列。

在具体执法过程中，对于利用农民宅基地的旧村改造项目、拥有村镇规划的项目等，相对较为温和。“批宅基地也是批，利用农民宅基地进行建设，还可以集约节约用地。”上述北京国土系统人士称。

虽然在具体执法中有所侧重，但对小产权房的分类和梳理工作至今尚未完成。2012年，国土部和北京市都表示正在研究“分类处理”存量小产权房的办法，但至今仍没有统一口径。

国土部一位官员表示：“几部委出台一个办法很简单，但如果考虑到操作层面，下面未必会执行到位。”

虽然十八届三中全会明确了集体经营性建设用地和国有土地“同地同权”的改革方向，但集体土地上能不能建设商品房，农民有没有集体土地的完整财产权利等问题，一直存在争论。因现阶段小产权房问题复杂，将小产权房问题进一步摸底梳理，是各方共识。“下一步是要梳理一下小产权，比如那些符合规划的存量小产权房，是否还叫小产权？”黄小虎说。

据《财经》记者了解，国土部目前已成立专门小组调研小产权房问题，并已派员赴三个省市，对小产权房的存量情况进行摸底排查。而住建部近日也对外表示，已联合国土部开始着手摸底全国小产权房的存量情况，并正在筹划相关的检查和执法督察工作。

日前，住建部主管的《中国房地产报》援引国土部等部门知情人士称，研究小组的主要思路是，针对新增项目的清理，保证不再有新上市项目；而对于存量小产权房，研究方向倾向于逐步分类整理，区分出租和出售等类型出台相应办法统一管理。

一个可能的思路是，将未来出租型的小产权房纳入公租房和廉租房体系，出售类型的小产权房中，符合城乡规划和土地利用用途的项目，通过补交土地出让金和税费的方式加以合法化。

这两种处理方式在学界多有提及，并获得广泛支持，国务院发展研究中心的“383改革方案”就提出，在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的小产权房，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。而这一思路在实践中亦有成功案例，比如，成都市郫县三道堰镇就有小产权房在补交土地出让金后获得合法身份。

北京市昌平区著名的小产权房项目——郑各庄村宏福苑小区，也一直在寻求通过这种方式实现合法化，但始终没有如愿。“主要的问题是，我们找不到合适的政府部门对接这个事情。”郑各庄对村委书记黄福水说。

但小产权房通过补缴土地出让金的方式合法化同样受到质疑。“如果普遍只补缴一些税费就将小产权合法化，既有对分担了整个城市公共建设费用的高价商品房购买者的公平性问题，更有如果开了赦免迄今为止的违规者的先例，怎么制止后来者群起而仿效的问题。”燕京华侨大学校长华生认为。

至于将小产权房纳入公租房序列，此前北京也曾通过“集体租赁房”的形式展开尝试，但目前因诸多法律障碍而陷入沉寂。 政策路径待明

国家层面并没有一个明确、统一的小产权房处理政策措施。相较于北京的严控措施，各地对小产权房处理方式并不一致。其中，尤以成都走得最远。

据全国工商联房地产商会REICO工作室调研显示，成都市政府尽管到目前为止没有在公开场合鼓励过小产权房的建设和交易行为，也没有保证过其产权。但对在农村集体土地上大规模实施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不加过问。

成都下辖的郫县做法更为直接，该县团结镇的小产权房的房产证是由县建设部门颁发的，而在其他地方，小产权房的“房产证”一般由乡镇、村集体组织颁发，并不具法律效力。在一些学者看来，这意味着成都对小产权房持有“默许”或间接承认的态度。

而广东省则将小产权房纳入到“历史遗留违法建筑”的范畴内，通过三旧改造、土地整备和城市更新等方式，重新清理利益关系，实现政府规划意图，以消化存量小产权房。以深圳为例，其城市更新项目已经放开一个口子，允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等项目完成时再达到“全部土地皆合法”，即实现小产权房曲线合法化。

在广东当地一些官员来看，这一探索同样适用于其他地方。小产权房项目的处理和改造，涉及众多利益方，利益平衡成为核心关键点。而在这一过程中，政府作为公共利益的代表，需从公共设施配套的角度来计算收益合算与否。

“如此解决存量小产权房将是一个市场化的过程，对于能够规划出来且建筑质量合格的小产权房项目，在缴纳了政府核算的土地出让金后，可以获得大产权；对于其他类型的小产权房项目，则通过推倒重建，或是规划的调整等方式，利用市场化的手段调节和调动各方进行改造，从而能够达到标准，并获得合法产权。”中国人民大学经济学院教授陶然说。

不过，地方的尝试和学者的主张，并不足以促成统一的政策出台。“十八届三中全会提到了‘同地同权’，但并没有明确经营性集体建设用地上能不能建商品房。”黄小虎说。

黄小虎认为，这是一个重要的政策导向，“如果允许集体土地上建设商品房，那么哪些可以建设，哪些不可以建设，存量的小产权房项目哪些可以合法化，哪些必须拆除等等问题才有可能厘清，此时小产权房的‘分类处理’才具备现实意义”。

就字面而言，“同地同权”的含义包含了可以建设商品房的内容，这也是此前小产权房转正预期高涨的主要原因。“一切都要看是不是符合规划和用途管制。”三中全会后，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对《财经》记者表示。

对于三中全会所涉土地问题还有另一种声音。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾多次公开表示，小产权房不合法，最主要的原因正是在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制，根源在于农村集体土地在规划上本不是用来建商品住宅的。

“这也正是当前土地财政的关键，即地方政府根据产权性质来限定用途，垄断限供商住用地。”陶然认为，目前的征地过程演变成为规划改变的过程。现实中，规划确实也成为地方政府实现用地目标的手段。

“在这种情况下，政府如何重塑规划的本来面目和刚性特征，使得规划建立在独立科学的环境下，并能够落地，也成为一个现实问题。不然，符合规划和用途管制的说法也将成为空话。”陶然称。

就目前而言，小产权房在拆除与合法化之间，到底有多大的腾挪空间，仍存在多种变数。