危机后银行监管与风险管理变革

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金融危机发生后，巴塞尔委员会重新审查并修订了新资本协议，新的资本协议已不再仅限于传统的资本要求，而是扩展到了风险管理与监管的许多主要方面。20国集团于2009年2月提出了一份一揽子的改革建议，英国金融监管局（FSA）专门了有关监管改革的特纳报告。2009年6月18日，奥巴马政府向国会递交了一套详细的金融改革方案，对20国集团的改革建议做进一步回应。2010年7月，美国国会参众两院批准了集中体现奥巴马政府改革动议的多德-弗兰克金融监管改革法案（Dodd-Frank Bill）。这些建议和方案所强调的改革原则大致可以归纳为十二个字：整体、全面、集中、审慎、长期、制衡。

第一，整体――突出对整体风险的监管和预警。针对现有监管架构只见树木，不见森林的明显漏洞，20国集团的改革建议呼吁尽快建立着眼于整个金融体系的宏观审慎监管体制，维护金融体系稳定。为此，欧洲监管局计划设立系统性风险监管委员会，美国的多德-弗兰克金融监管改革法案也载明要设立金融稳定监督委员会。该委员会计划由财政部长担任主席，成员来自联邦监管机构及其他机构。委员会不只负责识别和预警系统性风险，更是一个超级行动决策机构：委员会将就对大型、复杂金融机构实施更严格监管向联储提出具体建议，机构扩张将变得更加困难；出于整体金融稳定的考虑，必要情况下可以要求将非银行金融机构交由联储监管；批准联储关于金融机构拆分的决定。

第二，全部――覆盖所有市场、机构和工具。影子银行系统将被置于监管之下，包括各类对冲基金、结构化投资工具和管道投资基金、场外衍生品市场以及证券化市场等。对于具有系统性重要性的金融市场基础设施，以及由金融机构进行的具有系统重要性的支付、清算、结算活动，也将在统一监管框架下促进统一的风险管理标准。

第三，审慎――审慎监管。不只是商业银行，包括影子银行在内的所有金融机构都将面临严格的监管资本要求。除重点加强对交易帐簿和表外工具的监管资本要求外，监管当局还将就金融机构总的财务杆杠比例提出要求。在涉及监管资本的质与量以及如何避免资本监管的顺周期性等一系列关键细节问题上，监管当局将出台更为严格的细则，并辅之以在会计制度上的相应变革。此外，为促使金融机构的证券化业务更加审慎，已经有建议主张，那些对信贷资产实施初始证券化的银行必须继续将一部分风险留置在表内，而不是一卖了之。

第四，长期――鼓励长期行为，抑制短期风险激励。金融机构的薪酬设计和奖金发放应该立足于鼓励长期行为，抑制短期行为，尤其是那些旨在获取短期利益的对风险收益的掠夺性开发。为此，金融机构应建立跨越经济周期的储备金制度，薪酬发放应参照扣减准备金后的盈利状况进行，对高管和交易人员的奖金发放应以风险调整后的绩效为基础。此外，根据多德-弗兰克金融监管改革法案，美国将在管理层薪酬和黄金降落伞等问题上赋予股东发言权，使其有权利行使不 具约束力的投票权，帮助约束错误的激励机制，同时进一步强化董事会薪酬委员会相对于管理层的独立性。

第五，制衡――加强对投资者和其他金融服务消费者的保护。针对此次危机中有毒资产的泛滥状况，尤其是美国次级按揭贷款的失控，新的监管架构将加强对金融消费者权益的保护，降低金融产品的复杂度，促使信息更加透明。为此美国政府计划美联储框架下成立消费者金融保护局，对金融产品进行监管，以保护金融消费者的合法权益。此举意味着世界主要监管当局长期以来奉行的不直接监管金融产品的立场发生了根本性改变。

第六，集中――中央交易对手。该原则主要涉及对场外金融衍生品交易的监管。采用单一中央集中交易对手不仅有利于交易商之间的头寸轧差，减少不必要的总敞口暴露，也有助于降低交易对手违约风险。

围绕上述六原则，微观领域的审慎监管，包括资本监管、流动监管等将会率先推进。可以预计，接下来监管机构将重点推动以下八个领域的监管改革。

（一）提高银行资本的数量和质量

鉴于充足的资本在抵御风险以及将风险成本内部化方面发挥的重要作用，新的资本监管体制将侧重从质和量两个方面来重新定义资本充足要求，强化资本基础。在资本的定义方面，新的方法将着重考虑抵御系统性风险的要求，而不只是抵御单个金融机构的倒闭风险；更加强调核心一级资本的地位和作用，而非次级债务或其他混合型资本工具。

鉴于此，新的资本监管方法将更加强调资本质量，并在现有基础上提高资本充足率水平。现行资本协议对资本充足率绝对最低水平的要求是，核心一级资本占风险加权资产的比例不低于2%，一级资本不低于4%，总资本（包括次级债券）比例不低于8%。新的资本监管预计会显著提升这一水平。例如，英国金融监管局（FSA）已经启用了一套指引，要求最低核心一级资本的比例不低于4%。未来可能的监管要求是，在整个经济周期中核心一级资本最低比例不低于4%，一级资本比例不低于8%。

（二）对交易帐簿的资本要求显著上升

现行资本监管的最大失败在于忽视了对交易账簿的资本监管要求，该缺陷是导致此次危机爆发并迅速蔓延的主要因素。目前对交易账簿风险的计量方法形成于1996年，作为对1988年巴塞尔协议的增补文件，一直延续至新巴塞尔协议实施，未曾改变。该方法的关键漏洞在于：由于假设资产具有完全的流动性，可以在需要时通过市场迅速出售，因而只考虑了资产的市场风险，没有考虑交易对手风险以及其他相关风险；采用风险值（VAR）指标计算市场风险，由于假设风险正态分布，没有考虑到极端的尾部事件，由此低估了实际的市场风险暴露；三是风险计量具有强烈的顺周期性，当资产价格下滑时，风险测量结果会放大风险效应，导致加速的资产价格下滑。与此同时，由于近十年来证券化的快速发展，商业银行持有的交易类资产迅速增长，加上监管套利因素，越来越多的信贷资产包括结构性信贷合约等从银行账簿转移到交易账簿。同政府债券以及货币互换等资产或合约相比，这些新的资产和合约流通性极差，价格波动剧烈，此时采用风险值指标计量风险必然有高度的误导性。

要解决这些问题，必须对交易账簿的资本计提方法进行彻底改变。为此，巴塞尔委员会已经大幅度修订了原先的方法，计划2010年底付诸实施。新的方法将突出以下主要变化（1）要求 计算有压力的VAR指标；（2）增加覆盖违约和信贷风险的额外资本要求；（3）增加对证券化，特别是再证券化的资本要求。初步估计，由于这些变化，一些银行的交易账簿的资本要求将增加三倍以上。

（三）建立反周期的资本缓冲机制

尽管对顺周期问题的担心可以通过实施跨周期信用评级加以安慰，但监管改革的目标不限于此。为降低系统性的银行倒闭的概率，减少公共救助成本，同时为了平抑经济周期，监管改革建议主动出击，推行动态资本储备制度，实行公开的反周期性监管。在这样的制度框架下，在好的年份，当贷款损失低于长期平均水平时，监管要求的以及实际到位的资本将增加，从而为衰退年份的损失增加创造资本缓冲，吸收风险损失。

在确定动态资本储备规模方面，可以采取两种方法：一是授予监管当局自由裁量权，由监管当局参照对宏观经济周期的分析并结合宏观审慎要求，制定适当的资本比率要求。这主要将取决于监管判断的质量和独立性。 二是建立某种以规则为基础的方法，通过公式确定。无论是监管的自由裁量还是通过预设的公式来确定，最低资本要求都将与经济周期反向运动：在经济增长强劲时增加资本要求，储备资本，在经济衰退时也将允许出现资本比例降低。

（四）抵消公布会计信息的周期性，建立跨周期超额准备制度

无论实施动态资本储备制度，还是建立以风险考核为基础的薪酬制度，客观上都要求以相应的会计核算体系作为支撑。这是一种不同于传统会计制度的新的会计实践。传统的会计制度以服务股东和管理层之间的沟通为首要目标，对利润和损失的反映一切以事实为基础，对允许管理层随时间推移自行管理收益，或在损益表和资产负债表上嵌入从外部看来是不透明的判断持谨慎态度。而新的会计制度则强调前向预期，根据对未来的判断建立跨周期利润储备和超额资本储备，以更好地服务于央行、监管机构以及系统性风险威胁下的公众利益的特定需要。换言之，新的会计不仅仅要核算出一个具体的利润数字，还要把对未来的展望包括进来，以便各利益相关方完整、准确地理解利润数字的经济含义。

按照英国金融监管局的设想，传统基于公允价值的会计体系将得到进一步扩展，以满足建立动态资本储备的需要。在具体操作上，经济周期储备可以只显示在资产负债表上，也可以体现在损益表上。扣减经济周期储备后的盈利结果可以进一步应用在薪酬激励制度上，从而确保这些制度反映出对未来可能发生的信贷损失和资产减计的合理估计，而不是计算接下来可能被证明是虚幻的时点利润。

（五）遏制流动性风险

所有金融危机最终都体现为流动性危机。尽管管理流动性风险与管理金融机构的资本/偿付能力风险管理同样重要，但直到危机发生前，对流动性风险的管理和监管并没有得到足够重视。这也是导致英国北岩银行和哈利法克斯苏格兰银行深陷困境的直接原因。但与以往历次金融危机相比，这一次危机伴随的流动性特征也有自身的特点，最突出的表现是金融机构的融资来源对货币市场批发融资过度依赖，核心存款比率下降。

针对这一特点，危机后世界主要的监管当局普遍把对流动性风险的管理提到前所未有的高度。以核心融资指标（比如贷存比指标）为例，多年来，除一些新兴市场国家（如香港和新加坡）持续对这些方面实行监管限制外，大多数发达国家已不再对该类指标给以多少关注。

金融危机后巴塞尔委员会补充了流动性风险监管的内容，计划监管流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比率（NSFR）指标。一些发达国家如英国等也改变了原来的看法，转而强调实施核心融资比例指标监管。其中英国金融监管局已公布了新的流动性管理建议，强化了针对流动性风 险的计量和管理办法。对于大型复杂的金融机构，监管要求这些机构必须提供详细的到期日缺口报表（包括静态报表和动态报表），提供单一流动性充足状况的详细评估，量化参与不同类别交易活动所产生的流动性风险并反映在内部成本系统中。作为补充，监管当局强烈要求这些机构关注和重视压力测试，既考虑整个市场范围内的压力事件，也考虑特定公司的压力事件，将系统性风险作为流动性管理中最重要的因素加以处理。

（六）审慎监管

无论是资本充足率要求还是流动性比例要求，本质上都在于增强金融机构的审慎性。但真正要增强金融机构对审慎性的重视，关键还是从激励机制入手加强监管，尤其是真正有效解决太大而不能倒（Too Big to Fail）的问题。在这方面，从多德-弗兰克金融监管改革法案披露的内容看，相关改革最有可能在美国率先取得突破。

为终结太大而不能倒问题，美国方案的要点是：

第一，明确纳税人不再会被迫出资救助倒闭的金融机构，成本将由受救助机构的股东和债权人承担，联邦存款保险公司为清盘一家公司的可借入资金数额，仅限于它预计从该公司被清算资产中得到的偿还额。

第二，为联邦存款保险公司创建一个有序的清算机制，终结那些失败的具有系统重要性的金融公司。股东和无担保债权人承担损失，管理层和有罪董事将被开除。

第三，实施生前遗嘱（葬礼计划），要求大型、复杂的金融公司定期提交计划，说明在公司倒闭时如何迅速、有序地关闭公司。如果他们未能提交可接受的计划，公司将面临更高的资本要求，以及在成长和业务方面更多的限制，甚至于被强 制性削减投资规模。计划将帮助监管机构了解被监管对象的结构，并作为公司失败时关闭公司的路线图，同时激励金融机构促进结构和运营更加合理。

第四，对于大型、复杂、增长迅速的金融机构，金融稳定监督委员会将监测其道制的系统性风险，并向联储建议采用更加严格的监管规则，包括资本、杠杆、流动性、风险管理要求以及其他随着公司规模和复杂性增加而提出的要求等。严厉的监管要求，使得追求规模扩张不再容易，也不再划算。

第五，重新定义美联储在救助方面的权力，允许其提供基于全系统范围的支持，但不再扶植个别公司。

第六，落实所谓的沃尔克规则（Volker’s Rule），禁止或限制银行、银行附属公司和控股公司从事自营交易，投资于或赞助（Sponsorship of）对冲基金、私人股权基金，并限制其与对冲基金和私人股本基金之间的关系。由美联储监管的非银行金融机构也将面临有关自营交易、对冲基金和私人股本投资方面的限制。

（七）加强对资产证券化的监管

证券化位于金融风暴的核心，对证券化的监管自然成为监管改革的重中之重。相关改革主要涉及三个方面：

一是改进信息披露和透明度标准。比如在交易层面上，美国证券化论坛（American Securitization Forum）正在制定标准，增加对交易信息的披露，尤其是资产池贷款构成和收息情况的详细信息。同时修订会计标准，增加有关表外实体的信息披露，对转出资产负债表活动施加更加严格的要求。在产品方面，推动产品设计更加简单，更加标准化。

二是实施风险留置要求，理顺证券发行人的风险激励。为了给发行人更大的激励做好尽职调查，欧洲和美国的监管当局正在修订证券化监管规例，以激励发行人在他们发行的证券化产品中保留一部分利益，比如百分之五的发行面值。在证券化方面，监管鼓励发行担保债券（Covered Bonds），其中证券发行人持有对抵押资产表现的全部敞口。从德国和西班牙在担保债券上的发行经验看（例如，德国的Pfandbriefe和西班牙的cédulas），强有力的审慎标准有助于限制放款人的过度冒险，限制放松贷款和监管标准。

三是对证券化和再证券化敞口实行更加审慎的监管资本要求。其中，不论是采用标准法还是采用内部评级法，针对再次证券化风险暴露的风险权重都显著提高了。针对与证券化有关的流动性便利，采用更高的信用转换系数。比如对流动性便利不再区分短期和长期，统一采用50%转换系数。对采用外部评级的流动性便利采用100%的信用转换系数。这一方面是为了促使证券化更加审慎，同时也有助于消除表内外的监管资本套利机会。

（八）加强对评级机构的监管

在金融危机的大背景下，外部信用评级环节暴露的问题最多：（1）评级的透明度不够。（2）利益冲突。（3）外部评级的半监管属性。（4）风险管理外包。（5）顺周期性。（6）评级机构从发行人等处获得的评级所需信息质量难以保证。

改革努力解决这些问题，监管改革的基本原则是增强透明度、竞争和责任，加强对投资者的保护。为此，监管的重点一方面在于努力提高外部评级机构评级方法和结果的透明度，同时也要增加可替代信息的供给。另外更重要的是改革评级机构的商业模式，缓解外部评级机构存在的利益冲突，促使评级更多地反映投资者的关切而不是发行人的利益。比如，成立集中的评级平台，由监管机构根据规则随机选择评级机构，确定收费基准。或者，对评级机构实施费用追回条款（Claw Back），即如果所评债券出现违约，则全额追回评级机构所得费用，用于对投资者损失的补偿，借此实现风险分担，理顺风险激励。

作者是中国科学院研究生院兼职教授