无锡国土局:打造集约用地的创新模式
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2005年1月，新华社、《人民日报》、《经济时报》等7家中央媒体聚集无锡，对无锡集约用地情况进行了实地采访报道，引起极大反响；同年6月，国土资源部在无锡召开“节约集约利用土地资源”会议，国土资源部部长孙文盛在了解和视察无锡土地利用情况后，评价：“无锡有集约用地经验可学，有现场可看，有成绩可总结。
在中国的版图中，无锡人均耕地拥有量0.5亩，土地资源匮乏得捉襟见肘，但就是这么个弹丸之地，全市GDP却突破了2800亿元，占整个江苏15%的经济总量，在长三角名列前茅。无锡的“锦囊”里究竟有什么“法宝”，让有限的土地发挥出如此巨大的能量，记者日前采访了无锡国土资源局局长王云鹤。
创新模式之一：让土地发挥“蛇吞象”效应
城市化是经济增长的火车头，但城市建设并不是一味扩张土地，侵占农田，而应该在存量挖掘上下功夫。无锡的做法是，将城区的土地作为经营性项目用地进行拍卖，让企业出资建设，又通过调整工业布局，让企业向园区集中，置换出大量土地，结果是不但没有新增建设用地，反而还节省了土地。
目前无锡正处于一个经济快速发展的重要机遇期，GDP的高速增长令世人瞠目。然而疑问也油然而生，发展就要用地，包括大量耕地，GDP的增长是否必须与土地占用同步呢？这个问题不仅在东部发达地区而且在中西部地区都具有普遍意义。
那么无锡是怎样解决用地与发展的矛盾的呢？
我们在王云鹤局长的办公室一幅浓墨重笔的行书――“惜地”二字上找到了答案。
作为一名有着十四年局长经历的“老国土”，王云鹤局长对无锡土地资源利用的演变格局可谓了如指掌。他告诉记者：从上世纪90年代的招商引资到现在的招商选资；从来者不拒到对高污染、高能耗、高占地的企业说“不”；从土地资源初期的粗放型利用到现在的内涵集约型转变，无锡已在土地集约利用方面探索出了一条科学发展的新路子。在一定程度上缓解了用地与发展的矛盾。他强调说：“无锡人多地少，严峻的土地市情，把无锡逼上了走集约利用的‘华山一条路’”。
的确，在寸土寸金的江南水乡长三角地区，无锡靠着“节约”和“集约”两把利刃，杀开了一条血路，把土地资源的利用发挥到了极致。请看这组数字：“2004年，全市以占全国0.3%的人口，0.05%的土地，实现了占全国1.4%的国内生产总值和0.9%的财政收入。平均每平方公里产出GDP，4909万元，位居全国第二”。
无锡的土地集约利用经验多，亮点多，城市建设中的集约用地，就是一大创新模式、一大亮点。
城市建设最大的“瓶颈”就是资金的问题。近十年来，无锡通过改善和优化投资环境，吸纳了大量外资，充实了税收和财政收入，又通过企业改制，发展和壮大了民营经济。资金渠道的开通，使无锡的城市建设日新月异。2002年，无锡国土局又在全市推行城市市区经营性项目用地公开招标拍卖挂牌出让，对土地资源进行市场化运作。这种“阳光”运作既杜绝了“寻租”行为，又终结了“暗箱”操作，这种集约用地的内在机制，促使用地者自觉地精打细算，经营好每寸土地。市场化运作为城市建设筹措了大量资金，从2001年至2005年市区经营性用地出让金总额已近400亿元，有力地支持了城市建设发展的需要。
市场化运作彰显了土地价值，强化了集约用地。以无锡阳光置业有限公司为例。2003年，该公司以12.66亿元竞得“地王”，其开发规划方案获得“2003年全国人居建筑规划设计方案”综合大奖。开发商在47万平米的土地上，建起了56幢12层至32层的高层住宅，总建筑面积90万平米，连地下室也修为2层，在有限的土地上，通过向天空和地下“要地”，使土地资源得以最大限度的发挥，打造出了最佳人居社区。
城市建设的另一个关键是如何科学地调整工业布局。自1998年开始，无锡市就通过“腾笼换鸟”的土地置换办法，对城区一些濒临破产的企业用地进行了调整，实施房地产开发，有效地盘活了企业用地，解决了职工安置和企业负债问题。2002年，无锡国土局又制定了土地收购储备策略，通过收购企业用地，使存量土地得以盘活并升值，成为优质土地资源。而企业也通过退城进园、退二进三，逐步向工业园区集中。这样做的好处是将以前低效、闲置、甚至浪费的企业用地置换出来，让企业向园区集中，从而形成政府和企业的双赢局面。无锡市无线电元件厂以前在城区用地33亩，2004年亩均产值425万元，后在迁移中全部作为经营性用地出让，搬迁入工业园区后，用地仅20亩，建造了3层标准厂房和4层办公楼，面积2.4万平米，容积率达到1.8，企业迁入园区后，亩均产值达900万元，翻了一倍。
在老城区的改造中，无锡市也处处注意土地资源的集约利用，以前老城区有大量的违章建筑和危旧房，城区中还分布着一百多个“城中村”和低洼地建筑。这些建筑不仅影响市容，还浪费宝贵的城市土地资源。经过改造后，这些地区扩大了道路和绿化用地面积，建成了一个个环境优美、设施完备的住宅小区，使市民安居乐业。
另外，城市基础设施用地也精打细算到了“吝啬”的程度。无锡供电局在供电设施用地上，甚至把铁塔改成单柱式钢管，大大提高了土地利用效率。
每个地方的城市建设都会遇到来自土地供需矛盾的挑战，当新的发展任务提出用地要求时，无锡不是先考虑占用已经稀缺的耕地，而是看重于调整已利用土地的格局，这种做法不仅是工业发挥出强大的集聚效应，而且使土地的产出率空前提高。
无锡的开发区产业集聚，技术先进，效益明显，是建设节约型社会的典范，也是节约、集约用地的典范。让小的土地面积有大的产出，是无锡开发区集约用地的精髓所在。
记者在无锡开发区看到，许多标准厂房都在3层至5层以上，这与90年代“圈地运动”时期司空见惯的花园式厂房大相径庭。王云鹤局长告诉我们，近年来，无锡在开发区和工业集中区内，推行了以投资强度和产出水平衡量用地的标准，坚持以“高科技、高产出、高投入、低能耗、低污染、少用地”为引资标准，坚持“规划定方向、投资定面积、面积定产出”的用地策略，大力发展多层标准厂房和建设高层楼宇，初步实现了土地利用方式和经济增长方式“两个根本性转变”，土地集约利用水平全面提高。
记者在采访时了解到，无锡新区新加坡工业园占地仅2.3平方公里，由于实行了集约化开发、高强度投入，年产出达到230亿元，居全国开发区土地投入产出之冠。
蠡园经济开发区规划面积也仅2.5平方公里，但每平方公里产值却高达30多亿元，为国家标准的5倍，每平方米厂房产出达3.5万元，名列全省之冠！
江阴市新桥镇上规模企业如阳光集团、海澜集团、精亚集团等100%入驻工业集中区。仅2004年，该镇就实现国内生产总值27亿元，实现销售220多亿元、利税11.5亿元、财政收入3.2亿元。
新区硕放工业集中区，加强土地市场治理，强化集约标准考核，对投资强度达不到标准的企业，实行核减或清退用地。宜兴环保科技园，对外资投资不到位的超过二年的用地，动起了真格，1500亩用地予以收回。
2005年，无锡市又出台了《关于进一步加强土地集约利用工作通知》、《加强土地利用管理全面提高土地集约利用水平的意见》，对开发区土地的集约利用提出了更高标准，规定纺织、服装、轻工、食品、电子、医药、生物等项目，都必须建造3层至5层、以5层为主的多层厂房。现在这种标准厂房已超过1000万平方米。这种向天空“生”地的举措极大地节约了土地资源。
创新模式之三：小螺丝壳内做大文章
工业企业发展并不是无止境的扩张用地，企业的发展必须立足于对土地资源的集约利用，企业“二次开发”增资不增地，使存量土地和低效率土地成为新的财富来源。
无锡国土局流传一句话：“小螺丝壳内做大文章”，这句话精辟而准确地概括了无锡集约节约用地的做法。
采访中王云鹤局长反复强调：近年来国土局大张旗鼓地宣传节约集约用地，这客观上也影响和推动了各类工业企业的用地意识，许多企业在创新发展中纷纷向规划要土地、向高科技要土地、向存量要土地、向空中要土地、走出去要土地，一改过去对土地粗放式的利用，而转向在内涵挖掘上下功夫。
据了解，无锡许多知名公司在“弹丸之地”上创造了节约集约用地的奇迹。
全球著名企业希捷公司占地面积102亩，拥有2幢4层厂房，建筑面积65437.32平方米，容积率为0.96。该公司总投资达到2.7亿美元，在扩建时实现了二次增资不增地的目标。每亩土地的投资强度达到338.2万美元，每亩产出达到1960.78万美元。
江阴海澜集团在有限的土地资源上，通过精心安排，建成了10层的高科技服装大楼(其中9层为服装车间)、15层的宿舍楼。自1996年至今，该集团在250亩的土地上，先后拆除4.2万平方米的旧式低层厂房，在原地新建了40万平方米的多层、高层建筑，容积率达到了2.4。厂区亩均投入资金达1000万元，2004年亩均产出超3000万元。海澜集团还依托科技优势，开拓国内和国际两大市场，设立总部经济，有效地解决了本地区的发展用地矛盾。
创新模式之四：让“三农”问题成为“三农”亮点
东部绝大部分发达地区已不存在“农民苦、农村穷、农业难”的“三农”问题。但解决好失地农民的安置问题和农业产业经营问题仍是一个新课题。无锡的做法是让农民进入新社区，并通过落实被征地农民社会保障机制，解决了失地农民的后顾之忧。同时发展规模化的高效农业，既稳定了社会，又节约了土地。
近几年来，无锡市对星罗棋布的小城镇和自然村从体制上进行了行政区划调整，乡镇数量从117个减少到59个，乡镇行政村从2200多个缩减到1063个，农村城镇化、农民市民化进程很快。
无锡城区范围内从1997年开始停止审批宅基地，统一建设多层、高层农民公寓，使平均每个农民占用的宅基地从0.6亩降为0.15亩，又从0.15亩下降到0.08亩；农民安置房高度从过去的6-7层升高到12层、24层，甚至32层。通过对社区实行集中管理、规范服务、优质的保障，实行积极的安置就业政策，加快了农民向市民、农村向城市转变的步伐。目前，全市农民多层公寓（拆迁安置房）已建2000万平米，安置了35万多人口，按每户3人计安置12.3万户，每户比过去分散居住时节约0.4亩，累计节约了46800亩土地。
无锡是怎样解决失地农民的后顾之忧的呢？王云鹤局长这样回答记者：无锡在省内率先实行了被征地农民的社会保障制度。对征地前未参加区级养老保险统筹的人员，征地时男年满50周岁、女年满40周岁的，统一纳入保养范围，按月发放保养金229元(今后随着经济的好转还将适度提高)，平均每人交纳社保费5.5万元；征地时男年满16周岁未满50周岁、女年满16周岁未满40周岁的，纳入城镇职工养老保险范围，每从事农村生产劳动两年，折算为一年缴费年限，折算的缴费年限最多不超过10年，平均每人缴纳社保费4.7万元。对征地时未满16周岁的人员，一次性给予6000元至8000元的补偿。同时建立政府基金，落实被征地农民基本生活保障机制、农民基本医疗保险制、农民住宅拆迁安置补偿机制等十大保障机制，从根本上解决了失地农民的后顾之忧，维护了社会稳定。
在农业产业经营方面，全市已建成万亩农业园区4个，万亩以上特种水产基地12个，5000亩以上优质蔬菜基地11个，千亩以上苗木基地10个。形成了优质稻米、精细蔬菜、特种水产、水蜜桃、林特产、花卉苗木、奶牛养殖等优势产业。全市还通过加大财政投入，新建农业生态园、休养观光园、无公害生产园区25个，无公害畜禽养殖场5个，并确定洛社南洋、阳山杨市、茗岭等12个市级现代农业示范园。全市规模农业龙头企业达116家，年销售超亿元的12家。
创新模式五：让荒废的土地醒来
废弃地如不整治，就是一块有碍观瞻的“垃圾土地”。无锡的做法是变废为宝，让废弃地重新在工业、农业中焕发生机，既满足了建设需要，又美化了环境。
从2003年以来，无锡从本市的资源市情实际出发，充分挖掘资源存量，大力开展土地复垦整治，几年来，全市通过土地开发整理复耕土地5.1万亩，新增耕地4万亩；加大对关闭成为矿山宕口、砖瓦窑业、零星村庄、废弃工厂的整治，变废为宝，取得良好的经济效益、生态效益和社会效益。全市矿山企业由原来的262家，砖瓦窑业300多家，下降到现在39家和88家。矿山宕口的整治面积达7200多亩，全部种植经济作物。
无锡新区在开发建设过程中，对一些招商储备土地以及农民搬迁后不愿耕种的撂荒地专门组织人员对这些闲置土地进行复垦抢种，种植了水稻、黄豆、玉米等农业经济作物，并对一些边角零星土地上种植绿豆、芝麻等小品种作物。目前已累计复耕12000多亩，产粮535.78万公斤，实现产值800多万元，获利200多万元。
鸿山镇荡东村望虞河边土地严重挖废或堆废，造成了大量土地无法耕种。为利用好这片土地，在鸿山国土资源所的组织下，对望虞河沿线堆土区进行了全线复垦整理，经过近5年的努力，仅荡东村就净增耕地240余亩。利用荡东村种植玫瑰的优势产业，纳入玫瑰生态农业示范区，亩产鲜花80公斤左右，亩均净收入超千元。
江阴华士镇向阳村对废弃石宕进行开发利用。村委投资把100亩高低不平、坑坑洼洼的宕口全部整平，并在上面铺上了30公分松土，从美国引进了四季常绿的草坪新品种――高羊毛草，使原来的废弃宕口披上了绿装，建成了向阳村草坪基地。高羊毛草每年可以种植三次，草坪基地年收入可达20万元，经济效益非常可观。
作为长三角地区重要的经济城市，无锡经历了从土地的粗放型利用到集约型利用的转变过程，应该说这个过程还有待于进一步完善。无锡集约用地的实践业已表明，GDP总量的增长、经济快速的发展与用地需要量之间的矛盾是能够解决好的。其做法和经验，在东部地区具有一定的典型意义，对欠发达的中西部地区也有一定的借鉴作用。