“财政生态”说

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与“财政生态”的理念相比，“金融生态”的提出要早得多。近10年前，中国人民银行行长周小川在“中国经济50人论坛”上，首次倡导建立金融生态理念。受其启发，笔者以为同样有必要通过建立完善的财政生态来促进财政持续发展和防范财政（金融）风险。

如同自然界中的生态总是在一定自然环境中形成一样，财政生态也是在一定政治、经济、文化、法律（制度）及国家层面中形成的，具有特色鲜明的制度结构特征。因此，本文所提出的财政生态可表述为：通过各制度要素间的相互作用，使这个为特定阶级服务的政府行为始终遵循于一个能动的动态平衡系统，作用和反作用于经济、支撑和服务于文明社会，最终实现自身可持续发展。

改善财政生态的紧迫性

当前我国财政发展改革尚不能说是步入财政生态体系的良性运行轨道，财政平稳健康发展的生态系统正在或已经在逐步失去平衡。影响财政生态平衡循环的阻抗因素主要表现为3个方面：

（一）从财政的生态体系来看，财政生态各因素间存在着无序博弈。

1994年实施分税制改革，税源稳定、税基宽广 ，且易于征收的税种大部分划归中央，而那些收入不够稳定、征收较难的税种留给了地方。中央集中了主要收入，虽然大大增强了中央调控的力度，为促进区域均衡发展提供了保障，却没有同步集中事权和支出责任。于是，在分税制与现行主体财政框架中，形成中央和地方财力呈倒金字塔结构，也使中央与地方在分权体制上产生冲突。于是，地方承受着越来越重的支出压力，特别是原本积弱的县、乡财政。

（二）从财政“收”与“支”来看，财政生态呈现多元化的不平衡。

在财政收入方面。由于较大程度上存在非科学的政绩观，加之考评机制不够完善，导致地方政府重收轻支、重收入增幅轻收入质量，“抓收入为纲”成为常态。于是，不少地区出现了财政收入“跨越式”和超常规增长，增幅动辄高达30%至40%，甚至有50%至60%。

在财政支出方面。随着经济增速放缓，加之结构性减税等因素，财政收入高幅增长的态势难以为继。而在这样的背景中，从中央到地方均强调民生保障，各种刚性支出较以往时期更加突出，并且，由于近年来的收入高幅增长，更赋予了财政支出“财政万能论”和“财政支出责任无限化”色彩，直接导致地方政府强烈的支出冲动，使得市及以下财政、特别是县乡财政运行陷入捉襟见肘的困境。另一方面是，我国各级财政普遍存在重支出、轻绩效现象，支出绩效不高、浪费严重。

上述收支主体的扭曲，直接形成了实质性的财政赤字，年度收支无法实现平衡。这当中，有不少地区在年初编制预算时就是赤字预算，但均以“拟通过调入资金寻求财政平衡”在同级人代会上予以通过。

（三）从财政的外部环境来看，财政生态的平衡和优化乏力。

一方面，政府债务。已引起中央高度重视的政府性债务，将愈来愈影响财政生态的平衡与优化。令人担心的是现实中的债务大量存在，隐性债务无法可知。无论是显性债务，还是隐性债务，最后都将由财政兜底。

另一方面，财政人员。相当多区域的财政系统人员老化、结构不合理、严重缺编。这一现象在经济薄弱地区显得尤为严重。大部分财政所无法真正实行岗位间的制约与制衡，从而使既有的财经纪律和财务制度无法很好地执行，形成监管空白，影响财政资金的安全运行。同时，由于历史的原因，县乡财政管理体制不顺，基层财政所的隶属关系模糊，有的县是乡镇财政所人员和隶属关系均在县级财政局；也有的是乡镇财政所人员编制在乡镇，只受县级财政业务指导。没能完全理顺的行政关系影响了基层财政所的职能发挥，尤其是无法真正实施财政财务就近就地监管。

另外，作为财政平衡自我调节机制手段之一的财政转移支付制度有其不够完善的方面，突出表现为专项转移支付比重偏大、一般转移支付比例偏低。同时，中央、省级财政掌握着诸多专项资金，数额巨大、项目繁多，上级财政遵循“遍洒杨柳水”的所谓的“普惠”意识，加之基层“会哭的孩子有奶吃”，于是专项资金成了“遍撒胡椒粉”，整体效率不高。

如何改善

第一，完善税制与体制的顶层设计，逐步构建现代财政制度，加快建立与财政协调发展的生态机制。

要加快建立现代财政制度，着力为财政可持续发展提供良好的生态机制。首先，深化中央与地方财政体制改革。按照多予少取、取予适度的原则，真正建立财权与事权相匹配的财政分配体制。其次，深化省以下财政体制改革。要依据省情实际，尽可能下划省级部分收入；建立统一规范的省市（县）税收增量分享机制，包括递增上解措施。当前，要围绕扩权强县为重点，引入扁平化管理理念，扩大省管县财政体制改革试点范围。第三，完善财政转移支付制度。要加大专项转移支付清理整合力度，同时一并完善专项资金设立、审批、拨付、监管意见；抓紧进行零散的专项资金清理、归并，减少专项资金分散、名目繁多、整体效益不高的现象；分类出台专项资金整合使用办法，使有限资金最大限度发挥效益。另外，国家和省出台各类惠民政策时要考虑县乡财力的承受能力，尽可能减少县级配套额度，尤其是经济欠发达地区的财政转移支付县应该降低甚至取消配套。

第二，坚持标本兼治，促进财政收入和谐增长，加快财政外部生态体系的自我修复。

一方面，从国家层面来说，要坚持“放水养鱼”，以进一步涵养税源。这当中，要依照主体功能区定位和促进区域经济发展的视角，谋划好县域经济发展。另一方面，要整合要素、强化监管，维护财政收入真实性。特别是要完善考评激励机制，淡化地方政府“抓收入为纲”，缓解和抑制地方政府寻求税收收入以外的增收冲动，真正杜绝虚增财政收入现象。同时，要加快财税信息化建设，财、税、库、行相关信息的适时共享，实现对财政收入的实时监控。

第三，实现支出理性回归，全面提升支出绩效，努力为财政生态的稳固平衡提供良好的内部秩序。

要深化预算管理改革，建立“全口径”政府预算制度，稳步推进预算决算公开，构建公开、透明、规范、完整的预算体系。要实行结余结转资金管理与预算编制有机结合，消化压缩结余结转资金，在盘活闲置和沉淀资金的同时，激活和释放存量资金内部动力。坚持量力而行，在正确处理好政府、市场和社会关系，均等公共服务与财政可持续能力的关系的基础上，实现“有限政府”背景中的理性财政的回归。

在调优支出结构的同时，强化预算绩效管理，稳妥推进支出绩效评价工作，并强化评价结果的运用，将预算绩效管理融入预算编制、预算执行监督的各个环节，发挥其正向激励作用。建立健全预算支出绩效评价结果公示制度，接受各方监督。笔者建议，加快全国基本统一的绩效指标体系的顶层设计，大力推进第三方评价财政支出绩效的试点。

第四，严控政府债务，防范风险转嫁，促进财政生态平稳运行、和谐发展。

当前，要充分利用全国性政府债务审计结果，将其与此前的债务审计结果进行比对，开展政府债务结构分析和风险评估，对相关部分债务过高区域给予警示。要强化债务规范化管理，财政部要抓好顶层设计，尽快制定全国统一的地方政府债务管理制度，逐步建立规模控制、预算管理和风险预警机制，健全债务管理、评价、预警和偿还机制，全面动态监控地方政府债务情况。地方政府要层层实施举债申报审批和使用审计制度，规范举债融资行为，努力形成债务可控格局，确保不出现系统性、区域性债务风险。与此同时，按照“分清责任、分类指导、分层要求、分步偿还”的原则，立即着手启动债务偿还，倡导偿债也是政绩的理念，实施偿债以奖代补。同时，要全面加强地方政府融资平台公司的监管，开展清理整治，规范其运作和运营。

遏制各级政府强烈的投资冲动应当是当前构建财政生态的重中之重。切实防止地方政府借“新型城镇化”之名、行新一轮投资冲动之实的现象发生，包括将积极财政政策过分解读为大力增加财政投入的片面认识。

第五，加强人力资源建设，发展财政生产力，为构建财政生态提供智力支撑。以省为单位，出台基层财政系统人员配备、管理方案，切实加强财政部门基层建设。此外，还要塑创财政文化以及开展学习培训教育活动。

（作者供职于江苏省盐城市盐都区财政局）