浙江失地农民养老保障基金模式分析

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的生产资料--土地，成为了“失地农民”。“上班无岗，种地无田，低保无份”成了他们生活的真实写照。为了保障失地农民的基本生活，2003年5月，浙江省劳动和社会保障厅、国土资源厅、财政厅、民政厅及农业厅联合颁发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（一下简称《指导意见》），浙江省许多地区根据本地的特征出台了失地农民养老保障试行办法和实施细则，各地的失地农民养老保障基金模式也随之产生。总结各地基金模式，存在以下共同特点：1.各地对资金筹措和管理进行了统一和规范，基本上形成了 “三个一点”（ “政府出一点、集体补一点、个人缴一点”）、收支两条线和财政专户管理的资金筹集与管理模式。基金征缴发放的要素及技术参数设定完备。2. 缴费体现三方责任，政府责任显性化，从不同程度上体现了个人缴费权利义务对等原则。3.基金缴纳和发放办法与城镇保障衔接。部分地市失地农民制度设计本身就是参照城镇职工养老保障办法制定的，对接性很强。其他地区也以缴费年限、享受条件等不同程度上和城镇最低生活保障衔接。

一、基金类型及制度背景分析

由于各地经济发展水平不一，社会特征有差异，制度设置有先后，浙江失地农民基金可根据其适应性不同而分为以下模式：

1、适应欠发达地区的选择型基金。该类型考虑到当地欠发达的经济状况，为失地农民设立了可供选择的基金模式，缴费水平和给付条件结合被征地农民的失地状况、就业状况、经济情况区别对待。衢州为该类型代表城市。

衢州市地处浙西山区，与浙江其他地区相比，属于较不发达城市。2003年衢州市GDP232亿元，地方财政收入14亿元。鉴于如此的经济发展状况，基金模式设计时就形成了政府承担责任相对减轻，保障范围相对缩小，给付水平相对较低这样一种低水平模式。政府承担较轻责任体现在，虽然其中政府补贴30%，但还要从中扣除部分设立为风险准备金，因而政府实际补贴不如其他模式承担的多。在征缴范围上，该类型缴费对象以被征地状况为前提，与其他地区的缴费对象以年龄为条件的设置相比，相应缩小了征缴范围。基金缴费标准各村可根据村集体经济状况、个人承受能力、征地补偿费分配比例等实际情况，由村民会议或村民代表会议决定村集体和个人各自的分担比例，因此农民个人的缴费标准与其自身的经济状况等挂钩。资金发放时，其最高给付水平是每月230元，相对其他基金模式该水平较低（具体见表一）。

2、适应较发达地区的对接型基金。该模式对本地经济发展、城市化水平均有较高要求，其设计目标是要与城镇职工基本养老保险制度相衔接。实行基础养老金和个人账户养老金模式，从个人基金缴费比率到基金的给付都与全省职工平均工资相关。该模式的缴费范围较广，资金给付水平较高。杭州是该种基金类型的代表城市。

杭州作为浙江省会城市，2003年GDP达到2092亿元，同年地方财政收入150.39亿元。蓬勃发展的地方经济和雄厚的地方财政使高水平的基金运行成为可能。该模式的高水平性质在模式的制度设计中可通过征缴范围和给付水映。从缴费范围看，杭州市区内经批准征用土地的年满16周岁以上男未满60周岁、女未满50周岁的失地农民均可参加失地农民基本养老保障，相较其他模式的缴费对象需与失地状况或与村制制度相联系，该模式的征缴范围较广。在给付水平上，领取的基本养老金(含物价补贴)低于410元/月的，按410元发给，这一最标准都比其他地区最高档的养老金待遇高（具体见表一）。城镇职工退休人员基本养老金调整时，该模式的给付水平亦同时调整。而其他地市对于给付水平调整大多采取模糊的“适时调整”办法。

杭州在基金模式的设计上从个人账户管理办法、给付水平以及养老金调整方式上体现了其与城镇职工基本养老保险对接的特性。个人账户的管理按城镇职工基本养老保险个人账户管理有关规定执行。基金给付时，若缴费年限不满7年的，支付由个人账户和基础养老金两部分组成，基础养老金计发标准与全省职工平均工资挂钩，按城镇职工基本养老保险办法计发。失地农民的养老金调整亦与城镇职工同步

3、适应一般发达地区的保障型基金。此种类型结合当地经济发展和承受能力，参照城镇最低生活保障的基金制度设计的，其保障水平介于选择型和对接型之间。基金征缴设多个档次，个人缴费比率和给付水平因缴费档次不同而不同。目前浙江省大部分地区都采用该模式，代表城市为宁波。

实行该模式的地市，其经济发展水平、征地数量、城市化程度、农民收入等经济社会指标均处于全省的中上水平，其经济运行状况已基本步入良性运行状态，发展过程中的“县域特征”比较明显，市场能在一定程度上发挥吸纳能力，使失地农民自主就业。以宁波为例，2003年全年实现GDP1769.9亿元，地方财政收入139.4亿元，城市化水平51％，农业生产和农村经济持续稳定发展，但由于其中已转移的农村劳动力的户籍、居住方式、社会观念等问题还与中心城市存在较大的区别，与城镇职工基本养老保险衔接的现实基础不如杭州坚实。与此同时，宁波的县域经济占全市GDP的61%，经济发达的城镇人口密集，消费需求旺盛，创造了越来越多的就业机会，吸纳了大量的失地农民就业。“只要肯吃苦，就不难在专业市场找到合适的工作。”成为很多失地农民的信条。基于这样的市场吸纳能力，政府在失地农民基本生活问题的压力可以缓解的状况下，就选择了保障水平适中，以促进就业的方式解决失地农民未来养老问题。

该模式的一般做法是：资金也来源于个人、集体和政府三方面，实行个人账户与统筹账户相结合模式；个人和集体缴纳的保障资金一律计入个人账户，而政府补贴部分进入统筹账户，实行个人账户优先使用原则，不足部分从统筹账户和风险准备金（按照养老保障资金总额的一定比例建立的，以应付未来的支付风险）中开支。

4、适应制度成熟的保险型基金。此种类型需建立在较完善的制度运行机制之上，是参照城镇职工基本养老保险基金设计的，但与上述三种类型相比，享受待遇与保障对象的缴费时间和缴费指数挂钩，从而较多强调了享受保障权利与缴费义务对等原则，体现保险性。仅有嘉兴市采取这种类型。

嘉兴市的具体做法是：缴纳基金时，按上一年浙江省社会平均工资的60％作为缴费基数，农民缴费比例为24％。缴满15年以上的，本人缴费工资平均指数不低于0.6的，基本养老金低于公布养老金最低保障数的，按最低保障数执行；低于0.6的，其退休后基本养老保险金也应同比例减少，按月发给；缴费不满15年的，个人账户本息一次性发给本人。由此可以看出，资金的给付水平因个人缴费年限，缴费工资平均指数不同而不同。从而使得个人享受的保障权利与缴费义务对等起来。

能够实施这种缴费与享受相对应的基金模式需要较坚实的制度基础，嘉兴能实施这样的基金模式，主要是因为其制度开发早，现在已能在较高程度上获得农民的信任。嘉兴市区早在1993年就开始了征地补偿安置制度的政策与探索，于1998年底，嘉兴市就颁布了《土地征用人员分流办法》正式为被征地农民开办了基本养老保险。从1993年到2003年9月，嘉兴市区规划区内累计征地6.5万亩，已纳入养老保障范围人数共有3.43万人，其中已享受社会保险待遇的有1.53万人，至今没有出现因安置政策不当而引发的集体上访事件。在保障制度已步入稳步发展阶段后，提出缴费与享受对等原则是社会保障责任共担并能够获得持续发展的内在要求。嘉兴作为失地农民保障制度的先行地区，为了保证其制度长期健康运行，较多地体现对等原则，也就成为了制度发展的必然趋势。

表一 浙江失地农民基本养老保障基金类型

注：该表数据来自浙江各地市有关试行办法和实施细则以及各地市2003年的统计年鉴

二 基金制度设计运行中的缺陷

各地市都结合当地经济发展和社会发展状况设计出失地农民养老保障基金模式，但由于失地农民养老保障是一个复杂的新课题，这些模式也，存在着一些共同的缺陷。

1.管理体制不顺。主要表现在两个方面：一是多头管理。浙江各地市失地农民保障制度的出台都是由劳动和社会保障部门、国土资源管理部门、财政部门、民政部门、农业和农村管理部门联合制定的。实际管理造成部门间的权力冲突与推托责任，影响了基金的筹集和发放。二是政事不分。社会保障政策的制定、实施、监督，基金的征收、给付和运营，以及具体业务的经办，都由政府部门负责，缺乏有效的制约监督机制。

2.基金不能有效保值增值。目前浙江失地农民养老保险基金均是通过存入国家专业银行或少量购买国债来达到保值增值目的的。而银行利率连连下调，存入银行的农村养老保险基金利率按银行同期存款利率计算，平均利率只有3.18％，低于物价上涨指数，这无异于是养老基金的贬值，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致某些地方为追求较高收益而违规运作基金。

3.基金长期运行存在隐患。由于缴费额的计算大都是根据静态公式计算出来的，没有考虑参保人的生存率、死亡率及资金的时间价值等保险精算因素，许多地区缴费总额与其对应的退休待遇比较，仅能支付100至120个月。而目前我国人均寿命不断提高，2004年已经到达男70岁，女74岁。那么，按照普遍领取年龄为男60、女55，支付完100或120个月的养老金后，空转运行也就极易成为可能。

4.缴费比率的合理性有待探讨。根据浙江省在《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》中规定，政府出资部分不低于保障资金总额的30％，以杭州为例，杭州市区失地农民平均每亩地补偿6.5万元，扣除村提留20％，个人实际获得大约5.2万元，养老保障的缴纳额占其补偿款的31.2％。而2002年杭州城区平均每亩土地的出让金为23万，那么政府补贴部分仅占政府土地出让金的7％。可见，相对政府负担而言，失地农民缴费负担过高。

5.基金征缴办法缺乏统一性。一些基本的要素及技术参数（如参保年龄、领取年龄、缴费依据及标准、缴费期限等）虽然都是根据《指导意见》制定的，但这些要素及技术参数在各地具体实施时出现好几种标准（见表一）。这样就导致省内各地失地农民养老保障水平不一，社会保障水平的差异差异影响着劳动力资源的配置。

（作者单位：武汉科技大学文法与经济学院社会保障硕士研究生）