牢牢把握发展战略机遇推动增减挂钩转型升级

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为了更好地开展增减挂钩试点工作，促进城乡统筹和新农村建设，近期，我们对东明县长兴集乡、单县谢集镇、巨野县龙固镇、鄄城县彭楼镇、曹县庄镇镇、砖庙镇、梁堤头镇等十余个城乡建设用地增减挂钩项目区实施情况进行了调研，对调研情况做了认真分析：

一、调研项目区基本情况

从挂钩试点项目区选择村庄情况看，改造前建设用地较为粗放，户均1亩左右，大多区位较为偏僻，交通不便，地势低洼，村庄规模少，房屋较为破旧，基础、公益设施建设缺失，部分村庄属于压煤搬迁村庄或黄河滩区迁建村庄。借助城乡建设用地增减挂钩政策平台，试点村重点向示范镇或新型社区集聚，13年建成了新型农村社区或生态文明村，取得明显效果。

（一）改善了村民居住和生活条件。调研10余村全部住上了二层独院或多层楼房，实现了“三通”、“三化”，即通自来水、通下水道、通新型电网，街道、胡同硬化、亮化、美化，人口规模20005000人，新建了幼儿院、小学和医院、超市、农家书屋、文化广场、老年公寓、农机大院、社区服务中心等，单县谢集镇李村寺社区还建设了污水处理厂、垃圾中转站，鄄城县什集镇寺东社区实现了集中供暖、供天然气，东明县长兴集乡7号村新属滩区迁建社区，改造前户户高筑房台，出行极不方便，安全条件差，如今统一搬进了新型农村社区，过上了和城里人相似的生活，“女儿不外嫁，光棍娶上妻”成为一种新时尚。

（二）加快了新增耕地流转步伐。曹县砖庙镇“十三村社区”由原13个自然村整合而成，通过对旧村址及周边村头荒地、林地、坑塘等复耕，累计增加耕地2000亩，统一招标流转，每年增加集体收入120万余元，全部用于社区医疗、卫生、绿化、亮化、环卫等公共服务支出。巨野县龙镇政府与龙固煤矿联合注册成立“龙美农业开发公司”，对12000亩压煤搬迁土地综合开发，打造集有机蔬菜种植、生态养殖、湿地公园、花卉苗木基地等现代农业园区。鄄城县什集镇寺东村项目区将复耕土地200余亩结合水库库区旅游，开发建设十余种果树采摘园，预计每亩收入愈万元。

（三）促进了重点镇建设。巨野县龙镇紧紧抓住增减挂钩和压煤村村庄搬迁工作双资金注入的有利时机，按照统一规划、集中向镇驻地靠拢的原则，高起点规划，高标准建设，精心打造新型城镇化社区，目前已规划建设了一个两层楼房社区、两个多层楼房社区，镇周边16个村庄19022人入驻，节地率在65%以上。政府为每户配有太阳能热水器，建有高标准幼儿园和敬老院、生活超市、文化大院、健身广场和3200m2的便民服务中心。利用本镇增减挂钩节余指标，引进各类工业企业23家，不仅创造了7000个就业岗位，而且带动了各类三产服务业发展，实现了进镇居民安居乐业。据抽样调查，改造后村民年人均纯收入增加20003000元。

二、主要经验和启示

（一）主要经验

1、充分尊重群众意愿，做好项目筛选工作是项目顺利实施的前提。曹县砖庙镇“十三村”社区在全市村庄合并最多（原13个自然村），实施进度最快（从拆迁到完成复垦10月），郓城县南赵楼镇六和苑社区合并人口最多（超过7000人），这些项目区之所以实施顺利，其中一个重要原因就是前期工作扎实深入，群众工作细致认真，项目是否申报、安置区如何规划、拆旧补偿如何划分标准评定等级，无论是统一建设还是在统一规划配套下自行建设，都让村民自行做主，只有经过95%以上村民同意，并逐户签定拆迁安置补偿协议，依法进行了项目公示后再按程序逐级申报。几年来实践反复证明，凡是申报前期工作吃了“夹生饭”的，实施中付出双倍努力也难以弥补；凡是申报中违背群众意愿凭“长官”意志的，大都难以实施。

2、严格政策标准，多渠道筹措项目资金是项目顺利实施的关键。曹县除保证净腾地补偿10万元/亩外，凡项目区完成复垦任务的，由县政府牵头，采取“一事一议”的办法，有效整合教育、交通、农开发、电力、卫生、民政、水务等部门涉农项目资金，集中投放挂钩项目区用于基础、公益项目建设。两年来，全县共建成生态文明社区51个，建成住房1.6万户、360多万平米，入住群众6.5万人，复垦土地11839亩，荣获山东省“省级生态文明县”称号。

（二）几点启示

1、调研村的情况在全市具有可行性。一是从基础条件看，调研村腾地潜力、房屋状况、经济能力、区位条件在全市均属中等水平，压煤搬迁村庄全市共有168个，黄河滩区需迁建村庄73个。二是从群众意愿看，调研村群众普遍感受到了改造前后的巨大变化，生产条件改善了，致富门路拓广了，公共服务配套了，生活品味和整体素质也悄悄提高了，对周边村影响很大，他们由怀疑、观望到羡慕、盼望。三是从政策环境看，国家继续加大强农惠民政策力度，在示范镇建设和新型社区建设方面政策保障将更加有力。

2、城乡建设用地增减挂钩是产业要素集聚的重要平台。一是招商引资的载体，“栽下梧桐树，引来金凤凰”。我市面临国家“一区一带”发展战略和承载长三角、珠三角等产业转移机遇，拥有比较宽松的土地空间，拥有良好政务和产业发展环境，不愁引不来好项目大项目。要改变单纯依靠低土地成本招商带来的不良循环。二是城乡统筹的载体。城乡建设用地增减挂钩带来人口规模的集聚和产业布局的调整，为城市资金、技术流向现代化农业及农副产业加工业、小城镇二、三产业创造了条件。

三、对策与建议

（一）抓住实施增减挂钩“战略机遇期（20142020年）。一是这一时期是我市农村平房改建高峰期，我市农村现有平房大多建于上世纪八、九十年代，近年来随着农民收入的持续增加，农村平房改建楼房渐成气候，如果引导得好，将成为实施增减挂钩的最佳条件，如果错过这一时机，农村违规建房又未得到有效遏止，那么2020年后我市农村村民整体改造成本将大大增加。二是这一时期是国家实施新型城镇化规划期，土地利用总体规划将做相应修编，并与城镇建设规划、产业发展规划“三规合一”，还要出台一系列扶持城镇化发展政策，务必把握机遇，乘势而上。三是我市正面临“一区一带”发展机遇，全力打造科学发展高地，迫切需要借助增减挂钩政策提供用地支撑。

（二）充分发挥市场机制配置挂钩指标决定性作用并积极发挥县区、乡镇政府主导作用。一是要处理好两种用地指标利用关系，新增计划指标保重点项目，一般工业项目和所有经营性用地项目靠挖潜指标供应。挂钩指标实行有偿使用，确保收支平衡，实现良性循环。二是积极搭建挂钩指标市内跨县区有偿调剂使用平台，省厅下半年将出台具体实施办法，通过挂钩指标挂牌交易，实现收益最大化。三是将增减挂钩指标收益纳入预算管理，严格按规定使用，确保指标来源于农村，收益补偿于农民。四是项目区所在乡镇是项目实施责任主体，享有优先使用挂钩指标权利，并在科学发展综合考中予以加分，以充分调动乡镇政府积极性。