灾区援建项目代建制及其实践探讨
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【摘要】代建制作为一种新的政府投资项目管理模式,可以最大限度地优化资源配置。此次四川震区大量援建项目实施代建制,充分满足了灾后重建的客观需要。要进一步改进和完善灾区援建项目代建制,还需要在运行模式与制度安排等方面做出探索。
【关键词】灾区援建 代建制 项目管理模式
自从2008年“5・12”地震之后,来自大江南北的各省市及港澳特区对四川省地震灾区援建项目多达3417个(截至2009年12月),完工1346个,到位援建资金379.2亿元,其资金来源多为政府出资或民间筹集。这是第一次在四川省地震灾区大规模运用代建制的模式来管理和实施灾后重建项目。在援建过程中,代建制管理模式充分体现出了科学援建、高效援建、安居援建、安全援建、智力援建、廉洁援建等几个方面的工作重点,使援建工作取得了阶段性成果。
国务院自2004年7月颁布了《关于投资体制改革的决定》以来,明确提出要对非经营性的政府投资项目加快推进代建制。它不仅要在投资领域进行改革,而且也要求带动建筑企业的经营管理模式随之变革。厦门、北京等城市已经出台了相关法律法规,积极推行政府投资项目的代建制管理模式,并且在多个试点已经取得了明显成效。代建制的实行为2008年在四川灾区的援建项目指出了一条崭新而又科学的管理道路,虽然我们也从中看到某些不调和,但它总体上是适应我国投资体制改革的,并且能有效地在四川灾区时间紧、资金短缺、专业人才匮乏、组织机构与出资方不统一等现实矛盾下保质保量地顺利完成灾区援建项目。
代建制的含义及推行代建制的现实性
所谓代建制,就是通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。在代建制管理模式下,投资方是政府、集体组织或民间组织等,在四川灾区援建项目中,投资方就是各省市的援建指挥部或港澳台的民间基金组织;建设管理方是代建单位,在此次援建中有可能是专业的项目管理公司或机构,或受委托的机构;使用单位是建设项目实际使用人,也就是当地受灾群众。他们之间是相互制约和监督的关系,能够切实有效地解决好投资、建设、使用三者不分离而导致的问题。与传统的管理模式相比,灾后援建项目实行代建制具有重要的现实意义。
传统管理模式存在着比较明显的问题,主要表现在:一、同位一体化现象严重,缺乏有效的投资风险机制。援建项目出资方、项目管理方、具体承建方三者之间职责不清,投资与建设、建设与管理职能相混淆。各省市组织援建的政府部门承担了资金的风险,灾区被援助对象作为项目的最终使用单位或项目业主,拥有项目管理权,却不承担风险,有可能导致一些承建部门的不规范行为和“三超”现象。二、援建项目管理方缺乏专业的管理经验。绝大多数建设单位临时组建项目班子,没有配备相应的基建技术和经济管理专业人员,在决策投资、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。
因此,现行传统的项目管理模式是不能适应灾区援建项目的要求的。合适的管理模式必须做到在有限时间内用好援助方的每一分钱,来为当地受灾群众重建美好家园。改革由政府财政性资金援助项目和民间组织机构筹集资金项目的管理模式已经成为灾后重建的客观需要和迫切任务。实行代建制管理模式克服了传统管理模式存在的不足,最大限度地优化了资源配置,主要表现在:一、从制度上切断了政府及其所属部门与政府工程的利益纽带,有利于遏制腐败;二、加强了建设管理的市场化;三、解决了工程建设管理专业化问题;四、有利于政府和使用单位对工程项目建设行为进行监管。
政府投资项目和民间团体组织筹资项目代建制的运行模式问题。通过对各地政府投资项目代建制的比较来看,它们的具体形式各不相同,但大体上形成了两种模式:一是由政府统一设立的事业机构模式,即工务局模式;二是以在社会上公开招选的项目管理中介服务公司形式出现的相对分散的市场化模式。
事业机构模式,它是仿照“香港模式”,由政府设立一个事业性质的代建机构,由它作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体,并统一对政府出资项目做招投标。此举可从根本上解决长期以来政府投资项目的建设单位分散的问题。它是一个专业化集中型的代建机构,但未能实现项目管理的社会化,不能通过竞争优选项目管理专业化机构,权力过分集中,易滋生腐败,规模过大还会导致管理和运行成本较高。
项目管理中介服务公司模式,是通过社会中介公司“代建”政府投资项目或民间团体组织出资项目的相对分散的市场化模式。这种模式通过采用招标或直接委托等方式,将基础设施和社会公益型的政府投资项目或民间团体金融组织出资项目,委托给经认可有一定规模和实力的项目管理公司负责。
鉴于目前灾区援建项目代建机构运行模式的现状,笔者认为最适合援建项目的代建管理模式是在各省市援建指挥部或出资援建民间组织之下,设立一个具有独立法人资格的“灾后重建援建项目投资管理机构”,再由该机构代表政府或民间慈善公益组织选择具有竞争力的代建单位来管理援建项目。该机构主要由精通项目管理的专业人员组成,代表各地援建政府部门和民间慈善公益组织,通过公开招标方式,优选社会专业项目管理中介机构作为代建单位,对援建项目实施间接性管理。
“灾后重建援建项目投资管理机构”和灾区当地政府共同与代建单位签订“三方代建合同”,从而政府机关或民间公益团体不再是代建合同的主体,这符合现行民法通则和合同法的规定,并且它们不再对援建项目实现全过程的统一管理,可使它们所配备的相关监管部门加大对援建项目的施工进展和质量的监督力度,也能充分发挥使用单位(灾区当地政府)的积极性,从源头上有效防止腐败。与此同时,解决了灾区援建项目建设单位和工程发包分散的问题。明确“灾后重建援建项目投资管理机构”代表政府和民间团体投资主体的项目管理职能,更有利于选择社会中介服务公司作为灾区援建项目代建单位,促进各省市和港澳台对四川灾区援建项目管理的专业化、社会化和市场化。
援建项目代建单位的选择。在推行代建制过程伊始,选择综合实力强、代建经验丰富的代建单位还较困难。一方面要注意防止地区封锁和部门垄断,另一方面要避免选择不具备足够代建经验和履约能力差的代建单位。因此,我们不仅应在制度上和法律上保障外部竞争者平等参与本地或本部门政府投资项目的代建,而且应该建立综合评价的代建管理体系和资源共享的代建单位信用档案。对代建单位的选拔要从严,除了考察其社会资信和履约能力外,还必须要求代建单位提供合格的投标担保、履约担保和工程维修担保等。对于那些不认真履行代建合同、严重损害出资方尤其是外界民间公益组织利益的代建单位给予警告、罚款、通报、清出市场等处罚,对于违法、违纪和缺乏职业道德的代建单位将其列入“黑名单”,并予以公示,接受社会的监督。
援建项目代建保险制度的完善。根据合同的要求,代建单位要承担突破投资的赔付责任,但援建项目本身的出资份额根据不同项目有所不同,若赔付金额过大,单位可能无法承受,这就需要相应的保险制度转移其赔付风险,并在招标时就要向代建单位作风险范围约定。
援建项目代建授权不彻底。在建设工程项目上,虽然国家法律法规对建设单位赋予了重大责任和义务,但不能因为实行代建制而将行政责任乃至刑事责任的风险转移给代建单位。因此,政府或民间出资团体对工程项目代建的某些授权可能会不彻底,致使代建单位在工程项目实施过程中不可避免地遇到援建项目出资方的直接干预。比如没有施工承包单位选择权和合同签订权,资金未直接由援建财政部门或援助基金组织拨付给项目管理公司等问题,这会形成“大业主,小代建”的状况。授权不够造成职责与权利的失衡,给项目管理公司对援建项目的代建工作造成被动局面。因此,应完善相关法规,将援建项目委托代建后的责任完全转移给代建单位。
灾区援建项目代建单位取费相对较低,没有与管理绩效相适应的激励机制。建设领域代建服务,其本身是依靠专业化的高级管理技术人才来开展工作的。特别是在灾区援建项目前期阶段,需要系统而周密地对项目进行规划,并在制定施工合同时就对工程造价做到有效控制,同时还要协调设计、施工、监理各方的工作。通常情况下,代建取费中一般包括代建单位的企业管理费、利润和税费、人员工资、基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等。而目前在各援建项目中普遍执行的标准,是参照财政部制定的“建设单位管理费”,二者存在着颇大差异,不能体现实际发生的代建成本。采用这个标准,一般难以聘请到真正高素质且职业道德感强的专业人才,不易达到代建的目标。因此,应对现行代建服务费的记取标准和方法给予适当调整,尤其是针对灾区的援建项目。在加强对代建单位监管的同时,还要加强对代建单位人员的系统培养,提高代建单位的资质、信誉、项目管理水平,建立与灾区援建项目代建单位工程项目管理绩效相适应的激励机制。
代建制作为一项新的项目管理模式,对改善政府投资工程项目尤其是灾区援建项目的效率具有十分重要的意义,是工程建设组织方式变革的一种有益探索。(作者单位分别为:成都信息工程学院审计处;中国汉嘉设计集团西南设计院)