农村公共品供给不足及其治理
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【摘要】三农问题是当前政府和的焦点,而农村公共品的有效供给对于解决三农问题具有重要意义。我国农村公共品的供给长期不足,不仅总量不足,而且供给不平衡、供给效率低下,本文分析了产生这些问题的原因,并提出相应的对策建议。
【关键词】农村公共品 供给不足 供给机制
一、引言
目前我国农村公共品的整体供给水平十分落后,不仅准公共品供给短缺,完全应该由政府承担的纯公共品亦不能有效提供;不仅地方性公共品供给短缺,众多最基本的、外溢性很强的全国性公共品亦不能有效提供;不仅无法为村民提供基本的支持,满足村民基本需要的公共品亦不能有效提供。农村基础设施建设滞后、农业技术推广进程缓慢、农村环境恶化、农民受教育水平低下、基本医疗卫生保障缺失、农村合作医疗体制趋于瓦解、现行社会保障制度不健全等。2008年农村居民人均纯收入4761元,城镇居民人均可支配收入15781元,其差距不可谓不大,而若把公共品供给因素考虑在内,城乡实际收入差距将会更大。有人说,中国的城市发展已达到发达国家水平,而中国的广袤农村还处在较低的发展中国家水平。
农村公共品供给效率低下还主要体现在公共品投入产出率不高以及农民的满意程度不高。公共品投入产出率可用财政资金的使用效率以及公共品的农民增收效果衡量,我国财政资金使用效率历来不高,各级机构臃肿,行政成本高进而导致公共品的供给成本和负担较高;支农支出对缩减城乡差距效果不显著,农村公共品促进农民增收的效果不明显,公共支出对提高农民消费倾向的促进作用不大,近十年来农村居民平均消费倾向要比城镇居民平均消费倾向低4个百分点左右。农民的满意程度不高主要在于公共品质量不高、公共设施利用率不高以及相当部分公共资源的浪费。比如同是义务教育,农村与城镇中小学在师资、设备、各类教学资源方面差距很大,义务教育仅在量上实现了供给,而在质上还有很长的路要走;近年来不少农村地区新建了一些用于村民日常休闲娱乐体育活动的设施,而年幼或年长的村民对此兴致不高,正当壮年的劳动力又大多在外务工,因此设施闲置的现象很严重;部分地方政府将用于提供农村公共品的资金另作他用,修建豪华办公楼、增加公职人员编制等,农民并未享受到公共资源的好处。
长期以来,城乡二元经济结构的存在以及社会资源配置向城市和工业倾斜,导致我国城乡发展极不均衡,城乡差距逐步扩大,三农问题日益严峻,成为制约社会经济发展的瓶颈,如何促进农村发展、农业进步、农民增收是当前政府和的焦点。对于发展滞后的农村、弱质行业的农业以及弱势群体的农民,政府无疑是主导其发展的主体。国内学者的研究已经表明,农村公共品的有效供给,对于缩小城乡差距,减轻农民负担,加速农业现代化进程,解决三农问题具有重要意义。
二、农村公共品供给不足的原因
1、农村公共品的自然属性
公共品由于效用的不可分割性,决定了其需求与私人物品不同,在一定供给数量上市场愿意支付的最高价格等于享用该公共品的所有消费者边际支付意愿之和。另一方面,公共品虽然没有排他性,但不一定所有的人都会去享用某一特定的公共品,当享用某一公共品所需的成本超过使用该公共品的收益时,消费者就会放弃使用该公共品,这些成本包括享用公共品的交通成本、时间成本等。交通成本的存在使得公共品具有地域性,农村的常住居民不会或者很少去使用城市的公共品,城市常住居民也不会或者很少去使用农村的公共品。城市居民居住集中,人口密度大,农村居民则居住分散,人口密度小。在一定的地域范围内,城市居民对某一特定数量公共品的支付意愿之和远远高于农村居民的支付意愿之和,很多情况下可能表现为城市对公共品的需求大,而农村对公共品的需求过小,甚至不足以满足市场最低需求。农村的广泛性和分散性带来农村公共品需求的分散性,并且由于我国长期形成的城乡二元结构,我国农村公共品的供给边际成本高于城镇,边际收益低于城镇,加之需求难以达到最低市场规模的情况下,政府自然没有提供的动力,而更愿意将有限的公共资源投放于城镇地区。
2、财政资金投入不足,资金使用效率不高
长期以来,财政资金在政策上往往向工业和城市倾斜,农业方面投入不足,国家财政用于农业的支出占财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例,农业在国民经济发展中的基础性地位未能充分体现。1998年到2006年,我国财政用于农业方面的支出绝对量由1154.76亿元增加到了3172.97亿元,但这一指标占财政总支出的比重却由10.69%下降到了7.85%,说明财政对农业的投入赶不上经济总体增长的速度。政府对农业的支持与保护大大低于其需求,“巧媳妇难为无米之炊”,投入资金的缺乏自然带来农村公共品供给的不足。财政资金的投入不仅在量上不足,在使用效率上也不高。据测算,在2.2%直接用于农村公共产品投入中,关乎农民基本生存与基本生产的投入仅占13.8%。从地域性财政投入情况来看,一般财政预算支出中涉农支出比重东部、中部、西部分别为6.44%、7.96%、10.7%,其中政府人员经费及个人福利性支出、公用行政经分支出和其他支出分别占各自涉农支出的79.9%、67.6%、55.7%,扣除上述三项,用于直接投入生产农村公共产品的支出占一般预算支出比重分别为1.29%、2.57%、4.74%;直接用于生产农村公共产品中属于农民基本生产与基本生存需要的第一层次投入仅占23.2%、18.2%、7%,也就是用于与农民直接相关的基本需求只占一般预算支出的0.3%、0.46%、0.3%(陈凤舟,2009)。
3、政府财权与事权不匹配,供给主体责任不清
根据公共品理论,外部性较强的全国性公共品应由中央政府提供,外部性局限于地区范围的地方性公共品应由地方政府和基层政府提供;纯公共品应由政府独家提供,混合性公共品可由政府与其他主体共同提供。因此从职能来看,地方与基层政府是农村公共品提供的主体。然后1994年分税制改革后,财权向中央政府集中,而事权向地方政府扩张,财权与事权不匹配,地方政府拿钱少办事多,自然财政紧张,而基层政府在农业税取消后,财政收支更是入不敷出,捉襟见肘,在财政压力下,基层政府要么减少农村公共品的供给,要么通过征收制度外收入或举债来弥补财政收支缺口,这将加重农民的负担并导致政府负债运行。而且,农村公共品供给主体还存在供给责任不清的问题,一些本应该由中央政府提供的全国性公共品,比如基础教育、计划生育等,事实上却由乡级政府以及村级组织在负责。比如农村中小学教育经费中,中央财政、省地两级财政以及县级财政加总仅占22%,而乡村组织与农民自筹资金占到经费总额的78%;比如“村村通公路工程”,本应以国家和省出资为主,地方财政(市与县)配套部分资金,而很多地方由于供给主体缺位,工程资金不到位,不得不按户数或人数向村民摊派。
4、村民需求表达和公共资源决策机制不完善
根据公共选择理论,实现公共品最优供给的条件是消费者不隐瞒自己的偏好,并能将其转化为公共决策的依据。目前我国农村地区村民民主意识不强、村民自治体制不完善、农民的社会组织缺乏,需求表达渠道不畅、偏好显示困难。在尚不完备的政治经济体制下,村民也很难通过“以手投票”的公共选择机制和“以脚投票”的Tiebout理论来显示自己的真实偏好。基层政府对于农民公共品需求的漠视态度,加上层层向上传递汇总需求信息环节多、链条长、失真可能性大,村民的真实需求很难由公共品提供者获知。农村公共品的供给采取自上而下的决策机制,供给的种类和数量不是市场决策的结果,而是政治决策的结果,不是基于农村社区的内部需求,而是来自社区外部自上而下的行政指令。农村公共品的实际受益人农民无法参与供给的决策过程,作为委托人的农民与作为人的中央政府、地方政府相比,不仅信息不对称,而且缺乏对其的监督与制约,处于弱势地位。政府官员作为理性的经济人,在各种利己动机驱使下,行为目标与农民的目标可能相冲突,导致公共资源决策机制的偏差。
三、治理农村公共品供给不足的对策建议
1、加大财政资金投入力度,提高财政资金使用效率
农村公共品的性质决定了政府必然是其供给的主体,农民对政府非常依赖。近年来我国财政收入稳步增加,中央也将解决三农问题提到了重要议程,财力有限和财政的非农偏好已不能成为三农投入不足的理由,各级政府尤其是中央政府应该加大支农支出,提高支农支出占财政总支出的比重,缩小农业与工商业的差距、逐步实现城乡基本公共服务均等化。加强对公共品供给资金运作的监督和管理,缩减行政费用、人员经费等非生产性支出,改革现行臃肿的机构体制,避免各个链条中的贪污、截留现象,将有限的财力用于满足村民最迫切的需求,按照“先保障纯公共产品,后提供准公共产品,先保障生存,后提供享受,先保障稳定,后促进发展的原则,分清主次先后、轻重缓急、分阶段逐步进行”(林鹭航,2007)。
2、建立多元化的农村公共品供给机制
根据财权与事权相匹配的原则以及公共品理论,我国目前应该实行中央、省、地方、基层四位一体的多元化供给主体,明确各具体项目供给主体及供给边界,合理划分各级政府责任,加大中央对地方的转移支付力度;实现多元化供给方式,以政府行政方式供给为主的同时,引入公开招标、委托等市场方式以及村民自愿供给方式,打破政府垄断,引入竞争机制;实现多元化筹资渠道,除了税收、预算外资金外,积极引入民间资本,充分动员全社会的力量,以弥补财政资金特别是基层财政资金的不足,增加整个农村公共品供给系统的活力。
3、全农村公共品需求表达与决策机制
农村公共品供给过程中,应该以农民的真实需求为导向,建立“自下而上”的需求表达机制,畅通表达渠道、拓展表达途径,建立科学合理的偏好汇总机制,按需求的轻重缓急确定供给的优先次序。推进基层民主建设,让社区村民享有充分的话语权,通过投票方式表达自己的需求和偏好,让大众参与农村公共品的决策,形成政府与农民共同决策的模式,实行“自下而上”的公共品决策机制,防止决策的指令化和政治化,充分考虑不同地区需求的差异性,因地制宜、因时制宜地为农民提供真正所需的公共品。赋予最了解实地情况的基层政府充分的决策权,并用法律对其进行规范和监督。
4、精简基层机构,撤并乡镇政府
根据各地自然环境、经济发展水平的程度,适度减少乡镇数量,扩大乡镇区划规模,精简机构,分流冗员,取消一些意义不大的附属机构,不仅有利于减轻乡镇政府财政压力、提高运转速率,也有利于实现资源的优化配置与规模经济。乡镇撤并后带来基层人、财、物等要素资源的节约和优化,改善农村政权“食之者众,生之者寡”的局面,将资源投入到有效的农村公共品供给方面。农村社区规模的扩大可以减小农民获取公共品的成本,实现公共投资的规模效应,降低农村公共品供给的边际成本,提高边际收益,增加政府提供农村公共品的动力。
【参考文献】
[1] 陈凤舟:农村公共产品问题研究[D].福建农林大学硕士论文,2009.
[2] 林鹭航:取消农业税后农村公共产品供给机制研究[J].台湾农业探索,2007(2).