城镇化进程中城乡结合部存在的问题及对策建议

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摘 要：城乡结合部位于城市和农村之间，是连接城市和农村的桥梁。研究了城乡结合部的内涵、形成和发展的原因，探讨城乡结合部存在的问题，并针对这些问题，提出实现城乡结合部健康可持续发展的对策建议。

关键词：城乡结合部；发展；城镇化

中图分类号：F291.3 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.12.008

城乡结合部是城市化的最前沿。随着城市化进程的进一步推进，城乡结合部发展中存在的问题和矛盾日益凸显，如果不及时处理或者处理得不好，会影响城市可持续发展，也会影响农村社会稳定。笔者系统梳理了城乡结合部形成和发展的原因，探寻了目前城乡结合部广泛存在的问题，并有针对性地提出管理城乡结合部的对策建议。

1 城乡结合部的内涵

城乡结合部一词首先是德国地理学家在1936年提出来的，现在国内学者对城乡结合部的理解，可谓是仁者见仁、智者见智，他们分别从地理位置、性质特征、形成过程[1]等角度来界定城乡结合部。许月明[2]、金平[3]探讨了城乡结合部的空间地理位置，他们认为城乡结合部分布于城市建成区周围的郊区土地，是城市与乡村互相结合的特殊经济地理单元；赵自胜[4]、杨向荣[5]等学者从形成过程定义城乡结合部，他们认为城乡结合部是城市与乡村之间的过渡、交界区域，是城市向乡村扩展、乡村向城市发展的特殊地理区域。黄公元[1]提出城乡结合部是一个综合概念，有广义和狭义之分。吕维真[6]从性质特征角度来理解城乡结合部，他指出城乡结合部的形成是城市化和现代化发展的必然趋势和客观要求，是人们自主地在城乡交接的边缘地带构建的城乡社会区域和利益共同体。

综上所述，从地理位置上讲，城乡结合部位于城市与农村之间，是城市内部市区和郊区相衔接的地带；从经济社会特征上讲，城乡结合部是除城市、农村之外的第三类社区，具有自己独特的特点；从发展过程来讲，城乡结合部是动态发展的，随着城市扩张和农村城市化，原有的城乡结合部变成城市，在城市周边地区又形成新的城乡结合部[7]。

2 城乡结合部形成和发展的主要原因

城乡结合部的形成和发展既有其内在规律又有外部诱因，有经济原因也有社会原因。当前学术界研究城乡结合部形成和发展的原因，主要有三个观点：一是城乡结合部形成的内在规律，即经济增长导致生产要素流动，最终产生新的地理单位城乡结合部[6]；二是随着城市化发展和农村社会变迁，农村剩余劳动力不断向大城市转移，从而推动了城乡结合部的发展[7]；三是城乡二元结构、城乡土地所有制之间的内在矛盾以及社会转型过程中形成的制度真空等是城乡结合部形成的主要原因[8]。

笔者认为城市的快速发展和农村城市化是城乡结合部形成的原因，而房地产的巨大需求和便捷的交通运输条件促进了城乡结合部的迅速发展壮大。

2.1 城市快速发展是城乡结合部形成的外在诱因

城市的发展带来城乡结合部的产生和不断扩大。第一，城市规划和城市土地利用总体规划的有效实施使现代城市得到迅速发展，随之而来的是城市土地可使用面积越来越少，成本日益升高，处于城市周边的农村拥有大量的土地，土地价格也往往低于城区，从而吸引了众多的企业、商家到农村投资，由此城乡结合部迅速生成，并不断扩大。

第二，城市的发展和扩大使农村大量的农业用地向建设用地转化。由于农地转为非农地及工业用地转为商业用地对土地使用权人来说，经济效益都是几何级增长。土地的非农业用途收益远远高于农业用途收益，在追求比较效益的动机下，农民热衷于变农用地为建设用地，用种植粮食、蔬菜的集体土地建厂房、私宅出租出售。农地向非农用地转化直接导致城乡结合部的迅速膨胀。

2.2 农村城市化是城乡结合部产生的原动力

处于城市边缘的乡村有交通、通讯和基础设施等方面优势，随着城市的不断扩张，大批乡镇企业、村办企业和家庭作坊在城市与乡村连接的地带迅速崛起，这些企业对土地的需要越来越多，使原有的农用地被大量占用，而建设用地如雨后春笋般出现，由此土地的性质和功能发生了改变，相对典型城市而言的亚城市地带逐渐显现。因此，随着城市化的不断推进，城乡结合部也随之产生和发展。

2.3 郊区房地产需求的旺盛促使城乡结合部进一步发展壮大

城市的发展促使农村人口大规模向城市转移，由于城市周边地区的房价便宜，这些外来人口更愿意在城市周边租房、买房，从而形成了巨大的农村住宅需求量。此外，城市周边的农民通过征地补偿、出租房屋或进城务工先富起来，他们对住房质量有了更高的要求，很多村委会开发集体土地，建筑住宅楼，再分给本村村民，村民不仅改善了自住房屋，还可以通过出租获得收益。总之，受这两大房地产需求拉动，城乡结合部迅速扩大。

2.4 便捷的交通运输助推了城乡结合部快速发展

城市交通运输越来越便捷，位于城市周边的城乡结合部地理位置的优势日益显现，受益于此，城乡结合部不仅能够与中心城区、远郊乡村地带联系便捷，而且还能够加强与更大区域范围的联系，这使城乡结合部在区域经济发展中居于有利的地位，因此，便捷的交通运输促进了整个城乡结合部的开发与利用[9]。

3 城乡结合部发展中存在的问题

3.1 土地利用松散随意

由于城乡结合部的用地类型多样，有用于城市发展的建设用地，又有用于农业生产的菜地、粮田和果园等农用地。城市建设用地选址往往随意，整体布局常出现插建、散建的现象，而且建设用地与农业生产用地混杂在一起，出现城中有郊、郊中有城的景观，造成城乡结合部的土地利用复杂混乱[10]。

3.2 二元经济结构和二元管理体制

城乡结合部是农村社区城市化的产物，因此城乡结合部的经济结构表现为发达的现代工业和落后的传统农业同时并存的二元结构。具体来看，一是产业结构二元性，既有先进的工业体系，又有落后的、传统的农业体系；二是就业结构二元性，与产业结构相适应，城乡结合部的就业人员可分为两种，一个是从事城市现代生产的就业者，另一个是从事农业生产的农民。

二元管理体制长期存在于我国城乡之间，随着城市的不断扩大，城乡结合部已经逐渐被城市化，但是城乡结合部仍然由原来的村委会进行管理，这种管理模式对于快速发展的城乡结合部已经发挥不了作用。

3.3 基础设施落后不完备

城乡结合部位于城市，其基础设施落后且不健全，与城市社区形成了鲜明对比。这主要是因为城乡结合部一般处于辖区交界处，政府各部门存在利益纠缠关系，市、区、街道各级政府都缺乏管理和投入的积极性[11]。加之大量外来人口涌入所带来的巨大压力，造成了道路、绿化、水、电、燃气、供热、管线、环卫设施严重不足，公共交通短缺，居民生活不便。

3.4 人口管理难度大

由于城乡结合部经济发展较快，交通十分便利，致使大量外来流动人口越来越多，人员复杂，造成户籍管理难度越来越大。此外，由于无固定职业的外来人口相对集中，加上城乡结合部对外来人口缺乏有效管理，使私搭乱建、造假、贩假、偷盗、抢劫等现象十分严重，治安混乱，各种违法现象滋生、蔓延，成为影响城市经济社会发展的不稳定因素[12]。

3.5 环境污染严重

很多城市周边的城乡结合部环境状况持续恶化，污染现象十分严重。从污染源来看，主要有工业污染、农业污染和生活污染。由于在城乡结合部建有污染性很强的工业企业，这些企业不重视污染物的处理就排放到大气和地下，使大气和地下水遭到严重污染，生态环境不断恶化。其次，有些城乡结合部地区尚未形成规范的垃圾管理系统，垃圾露天堆放或简易填埋的现象很普遍[13-14]。而且很多城郊地区市政设施不配套，很多街道污水横流、垃圾遍地，几乎难以下足，人为污染问题严重。

4 对策与建议

要解决现在城乡结合部广泛存在的问题，实现城乡结合部的健康可持续发展，各省市应探索出一条产业优化升级、民生持续改善、人口总量控制、资源有效利用、经济社会协调发展和城乡统筹发展的科学发展之路。

一是依靠科学合理的发展规划引导城乡一体化发展。充分发挥政府资源调配、协调组织的优势，充分调研城乡经济社会发展现状，制定符合实际的中长期发展规划，合理规划城市空间内部生活功能、产业发展布局，在经济社会发展过程中保持政策执行的连续性、稳定性。

二是找准自身优势，制定好产业发展战略。深入剖析区域发展面临的时空特征，认清优势与不足，利用资源禀赋的差异制定切合自身的发展战略。积极融入周边区域经济发展大环境，找准产业定位，发挥产业互补优势，秉承差异化发展策略。

三是不断提升城乡公共服务功能。协调城乡经济发展与社会管理的节奏，优化美化区域内城乡发展小环境，完善基础设施建设、生态环境治理、公共服务体系建设，促进城乡基础设施和公共服务设施均衡化，为区域经济社会发展以及人民群众创造良好的外部环境和宜居的生活环境。

四是注重经济发展与人口、土地、环境等资源的协调。掌握经济发展与人口、土地、环境等资源内在的联系规律，产业的规划要考虑到人口、土地、环境等资源的承载力，产业布局要从提高土地利用效率出发，不能以牺牲环境为代价换取经济的发展，发挥产业发展对劳动力就业的带动作用，实现产业发展与人口、土地、环境的良性互动[15]。

五是将人口优势转化为人力资源优势。全面掌握区域内人口构成情况，依据人口的户籍、年龄、教育程度、密度等信息，合理制定引导政策，依据经济社会发展需要，控制好人口规模，不断提高人口素质。开展职业教育、技能教育培训工作，满足区域经济发展对高素质人才的需求[16-18]。

六是城镇化建设要坚持以人为本、产业先行。推进新型城镇化建设，须有产业支撑，不能简单造城，要将城镇化与工业化融合发展。城镇化推进的速度，要与工业化的进程相适应，与其发展水平和经济实力相匹配。推进城镇化，要为农民创造融入城市生活的基本条件，做到“三个确保”：要确保失地农民的收入水平提高、要确保被拆迁的农民住房条件改善、要确保解决好养老等相关社会保障问题[19]。

参考文献：

[1] 黄公元.城乡结合部的流动人口[J].杭州师范学院学报，1998（1）：119-124.

[2] 许月明，梁山.城乡结合部耕地保护问题研究[J].经济问题，1998（10）：34-37.

[3] 金平.论城乡结合部[J].开发研究，2001（1）：9-10.

[4] 赵自胜，陈金.城乡结合部土地利用研究——以开封市为例[J].河南大学学报：自然科学版，1996，26（1）：67-70.

[5] 杨向荣.城乡结合部的犯罪特点和治理对策[J].江西公安专科学校学报，2001（1）：61-62.

[6] 吕维真.城乡结合部的发展模式研究——以大连为例[D].大连：大连理工大学，2008.

[7] 宋国恺.城乡结合部研究综述[J].甘肃社会科学，2004（2）：104-108.

[8] 王娟.城市化进程中城乡结合部管理问题研究[D].郑州：郑州大学，2007.

[9] 关欣.西安城乡结合部建设管理问题研究[D].西安：西安建筑科技大学，2006.

[10] 郭爱请，王月霞.城乡结合部特征及划分方法[J].经济论坛，2004（1）：132-133.

[11] 周学义.土地·经济·就业——简论城乡结合部的形成及其解决对策[J].劳动保障世界，2003（10）：30-32.

[12] 刘杰.我国城市化进程中城乡结合部的功能定位分析[J].贵州社会科学，2013（4）：28-32.

[13] 戚本超，周达.北京城乡结合部的发展演变及启示[J].城市问题，2007（1）：61-64.

[14] 李晓瑞.我国农村环境问题浅析与对策[J].山西农业科学，2008（12）：137-138.

[15] 胡慧. 农地非农化利益驱动的博弈分析——基于中央政府与地方政府的研究[J].天津农业科学，2011，17（3）：66-68.

[16] 崔三常.天津市农村文化产业现状及发展趋势[J].天津农业科学，2012，18（3）：74-78.

[17] 张新民.中国农村人才的现状与演变趋势[J].天津农业科学，2012，18（1）：64-68.

[18] 殷海善，秦作霞，辛有德，等.城郊区农村土地流转调查——以山西省晋中市榆次区为例[J].山西农业科学，2012（5）：526-529.

[19] 张建鑫，任倩，胡建. 城市化进程中失地农民生存与发展对策探讨[J].天津农业科学，2012，18（1）：73-78.