突击花钱的制度逻辑

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按照中国人的传统，年底收入应该有所盈余，所谓“年年有余”，这既是持家之道，也是治国方略。然而，这个修身―齐家―治国的延伸逻辑在公私分野的今天，似乎已经不能持续。

年底会多，已成为中国社会的普遍现象。对于财政供养单位来说，年底频繁的会议除了总结表彰的常规功能外，还有把全年预算全部花完的目的。因为花不完，剩余部分就要收归财政，而且据说这会直接影响到下一年拨款额度的增加。如何突击花钱也就成了许多部门最忙碌并且最花费心思的事情。即便是学术机构，也是会议不断，研究人员飞来飞去，一派繁荣。

按照中国人的传统，年底收入应该有所盈余，所谓“年年有余”，这既是持家之道，也是治国方略。然而，这个修身―齐家―治国的延伸逻辑在公私分野的今天，似乎已经不能持续。个人生活可以细水长流，但是公共资源则要有水快流。突击花钱不过是这种对待公共资源的极端表现而已。

任何一个普遍性的行为，背后都有着制度的逻辑，因为这些不同部门、不同主体的类似行为是在同样的激励约束机制下形成的。在突击花钱背后，起码有三个制度化原因：

首先是预算使用的自主性缺乏。按照中国人熟悉的习惯，既然是拨给我的钱，使用就应该我说了算，在完成计划任务的同时还有结余，那说明我有工作方法和节约意识，结余部分应该由我自主支配。但是，由于“小金库”无处不在，预算资金“跑冒滴漏”现象突出，上级只好采取严格的预算管理，结余部分全部上缴。结果则是下级单位的预算使用自主性被彻底消除，上下级之间的制度性信任趋于淡化。

其次，资金结构上“重物轻人”。现在所有项目的资金结构都没有对项目执行者的人力资本给予足够的考虑，资金的主要部分用于搞基础设施建设、买设备、买办公用品等看得见摸得着的工作，项目执行者的创造力和才华并没有得到适当的补偿。另一方面，许多占用大量资金的设施设备虽然名义上是国有资产，但用途不大，长期闲置，造成了极大的浪费。

第三，当然是预算制订缺乏科学依据，或者预算不足，需要不断追加，或者预算“浮夸”，用各种名目花钱。无论是预算缺口大，还是预算结余多，都说明了预算制订者并没有认真地对待自己公共利益代表者的身份。哪怕是拿出勤俭持家的一半精力，公共项目预算也不会产生如此大的偏差。对于预算制订者和执行者来说，这种偏差也是寻租的好机会。因此，时常会出现预算不断追加，工程质量不断下降；花钱名目繁多，但更多用于联络关系，增加感情。

在现代社会，制度理性是衡量制度优劣的重要标准。一套高质量的制度，必然会认真地对待支撑起运行的公共资源，不能浪费，更要物尽其用。我们现在面临的最大挑战是，制度内部组成要素由于缺乏有效的制约，正在过度理性化，即扩张部门个人利益，侵害制度整体利益，这也从根本上制约了制度理性的提升。因此，一方面许多公共机构都在积极地谋划大工程大项目，另一方面大量公共资源被浪费，公共机构的公信力在大幅滑坡。

经济的高速增长，带来了公共资源的快速增加。但如果不能对公共机构的行为给予有效规范，那么经济成就就很难顺利转化为执政成果。预算改革必须成为下一步改革的重要内容，而加强预算开支的结果导向、优化预算结构、正视预算开支中的人力资源成本、增强预算执行机构的自主性、提高预算执行的透明度等应该成为改革要着力解决的问题。最终要树立起具有能将在民理念与法治精神有机结合在一起的制度逻辑。