睢宁县农村居民点土地整理潜力分析
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摘要 指出睢宁县农村居民点整理存在的问题，分析当地实施农村居民点整理的动力和潜力，对整理效果进行评价，以提高睢宁县土地资源的利用率及生产水平。
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0386-02
近年来，睢宁县紧紧抓住江苏省委、省政府“脱贫攻坚”工程和徐州市委、市政府“突破睢宁”战略两大机遇，加快推进新型工业化、城市化和农业产业化进程，睢宁县经济社会发展取得了明显成效，主要指标增速在全省位居前列。随着睢宁县城镇化和工业化进程的不断加快，建设用地需求迅速增加，农用地转用计划和城乡建设用地增减挂钩指标严重不足的瓶颈制约愈发明显。
解决城镇建设用地规模扩张和耕地总量基本稳定不变的矛盾，是处理好“保增长、保红线”关系的重大课题。城乡建设用地增减挂钩既是解决城市建设用地规模扩展的可行路径，又是促进土地资源集约节约利用、改善农村生产生活条件、推进新农村建设的重要举措[1]。要在保持耕地总量动态平衡的前提下保证新增建设用地的需求，就目前的土地利用现状而言，最重要的就是对农村居民点进行整理。通过推进现有资源分配格局、传统农耕作业方式、农村固有散居模式、既往城乡发展路径等“四个转变”，从解放思想、把握方向、集聚资源、持续发展四方面对现有农村居民点集体建设用地进行挖潜。
1 基本概况
1.1 睢宁县自然社会经济概况
睢宁县位于江苏省西北部，土地总面积1 769.33 km2，属半湿润暖温带季风气候，四季分明，日照充足。全县总人口132.91万人，其中农业人口76.48万人，人均土地面积1 333.34 m2；全县耕地面积10.306万hm2，人均耕地773.34 m2。
1.2 睢宁县农村居民点用地现状
睢宁县辖16个镇和1个省级经济开发区，374个村民委员会，4 448个自然村，农村居民点的总人口为113.63万人。2009年睢宁县农村居民点人均用地面积为230.0 m2，户均用地920.0 m2，远远超过了江苏省每户不得超过200.0 m2的平均标准。
2 睢宁县农村居民点整理存在的问题
据调查，睢宁县农村居民点土地整理存在如下问题：一是农村居民点总量偏大，且各镇、区占地面积不平衡。睢宁县农村居民点用地面积达2.61万hm2，户均占地高达920.0 m2。村庄庄体膨大，建设无序，缺乏统一规划。据调查，有的地方宅基地占地近1 333.34 m2，土地浪费现象严重。二是农村居民点建筑质量差，结构老化，生活配套设施差，环境恶劣。由于经济基础薄弱，年代久远的土、危房依然很多。村内道路泥泞，无排水设施，基础设施落后。三是部分群众思想观念落后，“故土难离”的思想影响着农村居民点整理工作。由于部分农民长期受传统观念的影响，缺乏土地利用方面的知识，对旧村整治改造，大多有抵触情绪。四是资金来源难以保证。农村居民点整理需要大量资金，从拆迁、复垦、生活基础设施配套完善，到新居建设，都需要投入大量资金。资金能否落实、渠道是否稳定，是农村居民点整理顺利进行的基本保障之一。由于各地经济发展水平不同，经济实力各有差异，整理资金很难保证，直接影响了农村居民点整理工作的进行。
3 睢宁县实施农村居民点整理动力分析
3.1 宏观政策支持
国家、省、市出台了一系列相关文件，2004年国家提出实施城乡建设用地增减挂钩工作，2009年江苏省也印发了关于《江苏省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案（试行）》的通知（苏国土资发〔2009〕181号），进一步加强和规范了城乡建设用地增减挂钩工作。
3.2 地方政策层面
对睢宁县而言，开展农村居民点土地整理，有利于促进小城镇建设，缓解城市建设、工业用地压力，并且睢宁县政府对实施村庄整理出台了相关的文件，从组织、资金、政策等方面均给予大力支持。
3.3 自然条件层面
睢宁县的地形主要是平原，在平原地区进行农村居民点整理十分有利于居民点向中心村集中，有利于基础设施集中建设，居民点整理潜力效果显著，农村居民点整理的难度较小，增加耕地和其他农用地的潜力大。
4 睢宁县农村居民点整理潜力分析
4.1 从人均用地测算农村居民点整理潜力
睢宁县2009年人均耕地面积773.34 m2，为节约用地，人均用地标准按最节约用地标准计算，计算方法：现状人均建设用地水平120～150 m2，规划建设用地减20 m2；现状人均建设用地水平150 m2以上，规划建设用地调整至150 m2以内，如果规划建设用地减少不到20 m2，则以20 m2测算[2]。睢宁县人均建设用地均在150 m2以上，如调整至150 m2以内，可整理出土地0.91万hm2。
4.2 从农村居民点户均建设用地整理潜力测算
《江苏省土地整理条例》（以下简称《条例》）规定：人均耕地在666.67 m2以上的县，每户宅基地不得超过200.00 m2。睢宁县人均耕地为773.34 m2，按《条例》规定，则能整理出土地1.09万hm2。
5 睢宁县农村居民点整理效果评价
5.1 经济效益
土地整理经济效益是指以投资行为主体或其他经济行为主体，通过对待整理土地进行资金、劳动、技术等的投入所获得的经济效益。整理出的土地可以用来种植小麦和玉米、大豆等。其余土地可以用来建设配套水利设施，也可以种植杨树、果树等经济林木。新增耕地指标可置换为建设用地，用以发展市郊、中心城镇的工业、房地产等，其经济效益将十分巨大。
5.2 社会效益
土地整理的社会效益指土地整理在获得经济效益、生态效益的基础上，从社会角度出发，为实现社会发展目标所作贡献与影响的程度。