残缺的独立性:国际非政府组织首要结构性困难解析
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内容提要 保持自身独立性是国际非政府组织发挥作用的首要前提。然而，由于在地域分布和资金来源上同西方发达国家彼此靠近，国际非政府组织同发达国家政府之间的距离非常难以把握。一些国际非政府组织迫于资金依赖，自觉不自觉地成为了某些发达国家政府的“人”。而这种相互关系上的模糊性也为特定政府组建服务于其政治利益、隐蔽行使其部分政治权能的所谓“国际非政府组织”提供了外界难以识别的“掩护”。因此，我们在赞赏国际非政府组织关注人类共同利益的高尚诉求时，必须清醒地看到，国际非政府组织在保持自身独立性方面始终存在着巨大的结构性困难，从而在属性上良莠不齐，这其中也包含着那些只追求狭隘私利的个体。
关键词 国际非政府组织 独立性 结构性困难
中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1007－1369(2008)3－0108－05
在美国非营利组织研究专家莱斯特・萨拉蒙(Lester M.Salamon)所界定的非营利组织的六大特征中，非政府性(Private)和自治性(Serf－governing)这两个特征在内涵上都有一个共同指向――非政府组织(NGO)的独立性。换言之，从西方非政府组织运作的实践来看，似乎只要能够在机构建制上独立于政府之外，并能依据自身意志自主管理内部事务，那么非政府组织就算具有独立性了。然而，仔细探究“独立”一词，可以发现，对于生命个体而言，独立是指更多地依靠自身力量，而非依赖于他人的能力；而对于单个组织而言，独立是一种较少依赖外力、不受外界束缚地处理自身事务的组织能力。这样一来，机构建制是否独立和是否能够依据主观判断确定自主管理，显然无法真正成为判定非政府组织是否足够独立的充分必要条件。事实上，对于自身无法“造血”，而仅依靠外来资金注入“输血”才能存活的非政府组织本身而言，在资金来源和自身的项目运作中能否与政府(本文将私营部门略去不谈)保持适度距离，才是明确其是否充分独立的关键。
坚守自身独立性是国际非政府组织合法生存的首要前提，也是该类组织能够被称为“非政府组织”、并且真正发挥作用的先决条件。一旦失去独立性，不仅国际非政府组织所标榜的道义原则，亦即它们所赖以存在的伦理价值的根基将荡然无存，更为危险的是，它们还可能自觉不自觉地迫于严重资金依赖等压力成为强制性国家机构的“代言人”，甚至还可能被某些国家指定为其政治权力柔性延伸的工具。在现实中既不具备政府强制力，同时又不像大企业那样拥有雄厚财力的国际非政府组织，由于缺乏内在的支持机制，在保持独立性方面着实面临着巨大的结构性困难。国际非政府组织作为具有国际性目标的非政府组织，虽然其项目运作大部分是在发展中国家展开，但它们的总部则多设在西方发达国家，而它们所获得的雄厚资金支持更是主要来自于发达国家。
独立性两难：国际非政府组织多以发达国家为其策源地和重要资金来源
由于国际非政府组织最早都起源于西方，因此其地域分布的不平衡性自国际非政府组织产生之日起就是它们的突出特征。
1.国际非政府组织的总部广泛设在发达国家
目前，有超过2／3的国际非政府组织的总部设在北方(工业化国家)，特别是西欧和北欧国家。大部分国际非政府组织中的高级管理人员也都集中在比利时、英国、法国和美国等几个国家。按照国别对非政府组织进行分类研究后发现，最活跃的国际非政府组织都集中在欧洲和北美。2000年有关国际机构分国别对全球国际非政府组织活跃程度的调查统计数据表明，世界上境内国际非政府组织活动最活跃的前十个国家是：比利时、加拿大、丹麦、德国、英国、法国、意大利、荷兰、瑞士和美国。
国际非政府组织的主要成分是北方工业化国家的非政府组织这一事实，决定了在重大的政府间国际会议和非政府组织会议的参与者当中，西方发达国家的国际非政府组织占据了绝对多数；而来自南方(发展中国家)的国际非政府组织在力量和资源方面与北方工业化国家非政府组织之间悬殊的差距，使得它们因势单力薄而始终处于被边缘化的地位，从而使它们的声音经常被忽视。在联合国体系中，由于发达国家的非政府组织规模大、资金雄厚，从而对联合国体系内的决策具有较大影响，而发展中国家的非政府组织则很难参与联合国的决策过程。因此，起源于西方发达国家的国际非政府组织几乎垄断了所有有关全球性问题的话语权：它们全权决定发展中国家应该遵循怎样的发展道路，应该接受怎样的教育，应该实施怎样的民主形式，应该要求和拥有怎样的权利等等。正如法国学者Thierry Peeh所说：“重心仅仅位于伦敦、巴黎、维也纳和斯德哥尔摩之间这个小角落的组织群体，怎可能让人相信它们能够代表全球人民的利益和要求呢?”总之，这些具有深刻西方组织文化烙印的国际非政府组织，不仅可能在发展援助项目中有意无意间贯穿西方国家的意识形态，同时还可能在其国际倡导中更多地以西方社会的价值标准作为衡量尺度。
2.发达国家政府是国际非政府组织的最大资金来源
一般而言，国际非政府组织给人的外观印象通常是不需要进行商业化经营，不对政府有任何依赖，收入主要来源于慈善捐赠。然而，这种印象却与事实大相径庭。美国约翰・霍普金斯政策研究所在对美、英、法、德、日、意、瑞典、匈牙利8个国家的非政府组织进行比较研究后发现，居然没有一个发达国家非政府组织的主导性收入来源于私人捐赠，而私人捐赠甚至都不是非营利收入的第二个重要来源。在这些国家非政府组织的收入中，私人慈善捐赠占全部非营利收入的平均比例仅有10％(其中包括个人捐赠、基金捐赠和团体捐赠)；49％的非营利性收入来自服务收费和销售收入；而41％则来自于政府。可见，政府是国际非政府组织收入的重要来源。在一些发达国家，政府补贴和拨款已成为非政府组织最大的资金来源。例如，德国非政府组织收入的68％来自政府，法国则占到60％；两国非政府组织服务收费的比例分别仅为28％和34％，民间捐赠的比例分别为4％和7％。20世纪90年代初，英国对外粮食援助的75％，瑞典对外紧急救助资金的40％，1996年法国对外紧急援助资金的46％，欧盟慈善办公室50％的援助资金都是通过非政府组织发放出去的。2003年，丹麦国际发展署将价值51.96亿美元的发展援助项目分3年划拨给了操作类非政府组织具体执行。
可见，由于在地域分布和资金来源上同西方发达国家渊源颇深、彼此靠近，因此国际非政府组织同发达国家政府之间的距离非常难以把握。这一方面可能导致部分国际非政府组织因资源有限而对发达国家政府的资助产生严重依赖，从而使它们“代表人民”的声音受到严重影响和制约；另一方面，这种彼此关系上的模糊性也为特定国家的政府组建服务于其政治利益的所谓“国际非政
府组织”提供了外界难以识别的“掩护”。而事实上，这些“国际非政府组织”在特定国家主流政治势力的扶持下，正在以更为隐蔽和更易被接受的方式行使着政府的部分政治权能。
独立性的迷失：严重资金依赖导致部分国际非政府组织变成政府“人”
美国学者史密斯和利普斯基发现，美国许多诞生于20世纪70年代的激进组织已经慢慢演变成为由公共部门支持的单一社会官僚服务机构，而使它们变得温顺和驯服的根本原因就是――常年依赖政府拨款。本来，非政府组织同政府之间的项目合约关系应该是平等协作、相互规约的关系，但在现实当中，如果非政府组织必须提供主要由政府资助的、大部分甚至完全由政府定义的服务，它们的关系则很难对等。迫于资金所限，国际非政府组织经常在项目竞标上为获取资源而像企业在市场中一样展开激烈竞争，这就容易使非政府组织为了争取资金，在进行具体项目操作之前就开始本能地做出政策调整以主动迎合政府。在赢得项目之后，二者的关系仍然可能涉及干预和操控。如果发达国家政府成为国际非政府组织的主要资助人，它们完全有能力诱使非政府组织将活动集中在同非政府组织自身目标相去甚远的领域，或者要求非政府组织根据政府习惯的模式而非依循其自身的运作理念进行项目管理，而非政府组织迫于生存压力也只能选择妥协，否则政府就可能随时中断资金供给，或者在未来的项目安排上将不服从的非政府组织“排除出局”。这就不难理解一些国际非政府组织为什么会逐渐变成某些政府的“人”了。
最近在英、法等国表现活跃，极力支持“”，阻挠奥运圣火顺利传递的“无国界记者”组织便是这类“人”的典型。这个成立于1979年，总部设在法国巴黎的国际非政府组织一向声称自己不带有任何政治偏见地“维护记者人权”。在号称“保护记者人权”的旗号下，该组织也曾像模像样地在每年5月3日的“世界新闻自由日”一份“世界新闻自由年度报告”，披露所谓“全球性的迫害记者事件和限制新闻自由的案例”。然而，英国《卫报》2005年5月19日的一篇文章却以确凿的证据直指该组织涉嫌从美国国务院和古巴流亡组织那里领取“薪水”，按照他们的口味发表针对古巴、乌兹别克斯坦和乌克兰等国政府的不利言论。消息披露后，“无国界记者”索性在其网站上公开承认了接受美国、法国和其他一些西方国家政府和机构资助的事实。在向“无国界记者”提供资金支持的机构中，包括美国国家民主基金会、索罗斯基金会和“自由古巴中心”等美国政府秘密颠覆古巴、中国、朝鲜等社会主义国家，推进其他国家“民主化改造”的急先锋。正所谓“拿人钱财，替人办事”，这就不难理解为什么尽管中国举办奥运会与新闻自由的主题相去甚远，但“无国界记者”仍然能牵强附会，为美国政府和其主流政治势力“冲锋陷阵”的个中缘由了。
此外，在伊拉克战后重建初期，美国政府对待美国境内国际非政府组织的态度，也可以为我们看待该类组织的独立性提供一个独特的视角。当时，美国政府曾通过美国国务院国际开发署言辞激烈地指责那些在美国注册的国际非政府组织在从美国政府获得资金的同时，没有扮演好为美国政府公关的角色。布什一方面用高额资助合同来收买主要的人道救助类国际非政府组织，试图通过金钱来换取它们对美国政府的侵略行径保持沉默，甚至合作；另一方面，对那些思想独立的反战非政府组织则大加排斥和棒喝，同时威胁不再为这些组织提供任何资金。可见，美国政府通过资金杠杆对其境内大部分国际非政府组织进行操控已是不争的事实。在这方面，美国国际开发署从不讳言，它们不仅依赖非政府组织将粮食援助以及其他大批紧急物资有效输送出去，同时更将非政府组织看成是西方民主制度和政治多元化理念向外扩展的一个重要窗口和管道。
独立性的沦丧：某些国际非政府组织成为特定发达国家的政治权力工具
如果说“无国界记者”的行为还只是国际非政府组织在独立性上的严重迷失，那么，从一开始便大力支持“”势力持续制造事端的两个“国际非政府组织”――美国的国家民主基金会(National Endowment for Democracy，NED)和德国的弗里德里希一瑙曼基金会(Friedrich Naumann Foundation，FNF)――则是这两个发达国家政府豢养的鹰犬。它们虽然外观上“温和友善”，但骨子里却具有浓厚的意识形态色彩，同所在国主流政治势力“同呼吸、共命运”。
创建于1983年里根政府时期的美国国家民主基金会与美国国务院、国际开发署、中央情报局有着密切的联系，在建立之初便通过《国务院授权法》获得了美国国会3130万美元的拨款。NED作为冷战时期美国政府为推进所谓“民主”战略而进行公共外交的工具，经常承接美国中央情报局的某些项目，而这其中有些项目明显地反映出美国政府试图对别国施加政治影响的企图。同时，NED的某些秘密项目仍然以为主，甚至是直接针对中国、古巴、朝鲜等社会主义国家的。例如，由于无法容忍在拉美出现另一个反美的“左翼轴心”，NED成为美国政府在委内瑞拉的“代言人”，将资助重点放在委内瑞拉国内3个主要反对党身上，通过提供资金、活动场所和邀请访美等手段支持委内瑞拉查韦斯政权。它们通过为反对派政党、非政府组织、媒体、研究机构和大学、工会和企业主提供资金、培训人员、提出建议、进行领导等，对查韦斯政权实行具有短期、中期和长期目标的“静悄悄的干涉”计划，其中一些接受资助的组织和个人直接参与了2002年4月的未遂，2002年12月至2003年2月的石油业大罢工，以及2004年8月企图罢免查韦斯的公民表决。而根据美国亚洲事务专家Thomas Lum2008年1月28日提交给美国国会的报告统计，NED在2002年至2006年期间共向达赖集团提供了135.77万美元的专项资金援助。更有甚者，NED还在2008年2月27日达赖集团策划暴力事件的过程中，接受了“”组织“九・十・三运动”的紧急资金申请，为其提供了大量资金。很显然，无论是从资金来源，还是从意识形态角度来看，NED的价值取向都不可避免地与美国保守势力的政治利益盘根错节地交织在一起，“国际非政府组织”的面目下掩盖着颠覆他国政权的险恶居心。
与NED招数如出一辙的，还有德国自由麾下的弗里德里希一瑙曼基金会。种种证据表明，FNF这个主要由国家财政支持的德国基金会是“3・14”事件的主谋之一。早在2005年3月，FNF就开始为所谓“国际支援团体第五次大会”进行准备和全球策动，其方案征得了达赖的同意。而于2007年5月11－14日在布鲁塞尔举行的所谓“大会”的主旨十分明确，那就是“协调国际各团体的工作，巩固它们与中央流亡政府之间的联系”，其策动分裂中国的企图昭然若
揭。其实，早在中国改革开放之初，便有德国“政治战略家”预言中国的崛起以及中国可能与西方世界出现的“对立”。于是，一些德国政党自上世纪80年代末90年代初开始便与达赖集团进行接触，一方面通过自己政党旗下的基金会为达赖集团提供大量资金支持，另一方面将达赖集团内的积极分子纳入到基金会中担任要职，为这些基金会事关“”的项目和政策定调、把关，以此来作为未来制衡中国、遏制中国崛起的杠杆。据德国学者披露，包括FNF在内的很多有党派背景的德国非政府组织早就被德国政府作为了“最有效的外交政策工具”，因为“它们表面是独立的非政府组织，而实际上却因其特殊的身份地位而从德国的政党、议会和政府部门获得了大量资金。而这些基金会所实施的所有项目都在德国外交部门的操控之下才得以运作”。FNF的资金来源渠道事实上已经为它的活动定下了无可辩驳的意识形态基调。换言之，FNF的行动不可避免地反映着德国的外交利益。这种自建立之初就同某些发达国家主流政治势力同流合污的所谓“国际非政府组织”，其活动非但不能同政府意志相分离，而且只能作为一种政治权力柔性延伸的工具而存在。
作为世界上最大的发展中国家，中国一直以来都同历史比较悠久、组织机构较为健全、运作模式比较成熟的操作类国际非政府组织，如国际红十字会、国际奥委会、世界自然基金会以及国际乐施会等保持着紧密而友好的合作关系，这些国际非政府组织在中国的扶贫、教育、妇女、卫生和环保等领域发挥了重要而积极的作用。但是，对于那些近二三十年来数量增长奇快的具有国际倾向的国内非政府组织(Internationally Oriented National Organizations)的具体背景，我们却缺乏全面的了解。而在这类国际非政府组织中，不乏一些迫于严重的资金依赖而听命于某些国家政府或直接服务于特定国家政治图谋的组织，它们打着“民主”、“自由”的旗号从事颠覆他国政权的活动。在当今这样一个国际关系高度组织化的时代，面对国际非政府组织目前尚难克服的独立性缺陷及其因此给发展中国家带来的压力，中国需要小心权衡，仔细识别，宏观把握，快速应变，既要考虑本国的发展需要，又要兼顾全球利益和自身的国际形象，同时还要随时防范某些西方国家利用此类组织对中国国家安全造成的威胁。