风险社会背景下环境公益诉讼制度的构建
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摘要:随着经济的不断发展,风险社会已经逐步到来。环境问题成为全社会关注的热点,环境公益已经在许多国家的法律中得到了确认。环境公益诉讼是维护社会公共利益的诉讼,西方发达国家已经建立了成熟的环境公益诉讼制度。在我国,随着生态环境恶化以及公民环保意识的增强,开展环境公益诉讼具有重大现实意义,但现行法律的规定严重阻碍了公益诉讼的理论和司法实践。所以,对症下药解决我国环境公益诉讼立法和司法中的问题,构建行之有效的环境公益诉讼制度,对预防风险社会中的环境危机都是大有裨益的。
关键词:风险社会;环境;公益诉讼
中图分类号:DF7 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)17-0148-03
工业革命与现代科技深刻改变了人类的生活秩序与方式,提供了传统社会无法想象的物质便利,也创造出众多新生危险源,导致技术风险的日益扩散。贝克以反思现代化为视角,按照风险分配、个体化法则、科学和政治的衰微这样的思路展开其风险社会的理论。贝克认为,人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险;随着全球化趋势的增强,未来的不确定性与全球化趋势结合在一起;社会的中心将是现代化所带来的风险与后果;在风险社会里,个体感知、家庭生活、社会角色、民族认同以及民主政治等都被风险化了,一切个体存在的方式就是风险生存;在风险社会里,两种不同的分配逻辑,即当代的风险分配逻辑和传统的物品分配逻辑共同运行并交织在一起[1]。贝克认为,风险社会是指在高科技发展推动下的工业社会,某些局部的或突发性的事件却往往引起或导致整体性的社会灾难[2]。
与世界大多数国家相比,中国在进入现代化的过程中,面临着三重风险:一是由农业生产方式带来的传统风险和由新技术应用带来的技术风险;二是全球化的风险,全球化不仅大大增加了风险的来源,也放大了风险的影响和潜在后果;三是伴随社会转型和体制转轨而来的改革风险。环境危机是风险社会来临的最直观信号,我们正在承受着空前庞大的人口压力和前所未有的生态环境问题,面临着自有史以来最严峻的生态破坏和环境污染的双重挑战。
从20世纪80年代中期到90年代中后期,我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右。但是自1998年以后,环境纠纷数量呈现急剧上升趋势,在短短6年多的时间里增加了约4倍,2003年突破了50万件[3]。所以,及时有效地解决此类矛盾,才能将经济发展与保障公民权利和谐统一,促进经济可持续发展。
公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼而言,是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权,对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为,向法院提讼,由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。作为对民众权利的一种司法救济途径,公益诉讼制度强调对社会弱势群体利益的保护,制止来自社会强势群体的歧视、压迫以及政府、行政机关的违法行为。公益诉讼最早可追溯至古罗马时期,是与私益诉讼相对的概念。在当时,公益诉讼是指对危害社会公益诉讼的行为,所有市民都有权提出诉讼;私益诉讼是对于危害私人利益的行为,由特定的人提出的诉讼。无论是基于对公共利益的诉讼,还是对私人利益的诉讼,法律都将司法救济权赋予了普通市民,使民众拥有权,许多损害公共利益的行为被并得到制止[4] 。
公益诉讼在国外的立法理论和司法实践中得到了较好的发展和完善。主要有两种模式:一种是英美法系模式,这种模式主要依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制,并以适当的法律规定加以健全和完善。美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均受到司法审查,如果违反了该法规定的环境影响评价程序,公民或社会团体可以依此为由请求司法审查[5]。另一种是大陆法系诉讼模式,主要存在于行政诉讼领域。大陆法系国家针对行政机关滥用权力损害公共利益的行为,采取民众诉讼或客观诉讼的公益诉讼模式,其出发点在于维护国家和社会公共利益,对行政行为的合法性进行审查。如法国的越权之诉只要申诉人认为某种利益受到行政行为侵害就可以提起,并不要求是申诉人是为了个人利益。德国亦通过立法规定公民寻求诉讼救济的利益范围,也由“法定权利”向事实上的利益延伸。综上所述,公益诉讼在国外已发展成为比较成熟和健全的法律制度。
从上述相关国家的立法和司法实践来看,国外的环境公益诉讼主要有以下特点:其一,提起环境公益诉讼的原告范围比较广泛,不仅包括受到环境污染的公民个人,还包括没有利害关系的公民,也包括一些社会团体和政府机关,尤其是在美国,原告资格甚至不一定是人。其二,在环境公益诉讼中,被告的范围也比较广泛,包括排污的企业、环保局局长和其他与环境污染有关的机构等。其三,有一定的滥诉限制,比如在提起环境公益诉讼之前有前置程序等。其四,规定了一定的公益诉讼激励机制和诉讼费减免办法,可以促使公民、社会团体放心提讼,以免后顾之忧[6] 。
三、我国环境公益诉讼的现状
(一)公民没有被赋予环境权
环境权是一种新型权利,是指环境法律关系主体享有适宜、健康和良好的生活环境,以及合理利用环境资源的基本权利。环境权是环境法的一个核心问题,是环境诉讼的基础。环境权作为环境公益诉讼的理论基础,在我国《宪法》中没有明确规定,《环境保护法》、《大气污染防治法》等环境保护特别法也没有直接具体规定这项法定权利,仅在《环境保护法》中有体现环境权的意思,但缺乏具体可操作的条款予以明确,公民在提起环境行政公益诉讼时,无法直接以环境权受损寻求司法救济。这就导致环境公益受到污染或破坏时,由于实体法上没有环境权的规定,公民或组织便无法行使行政诉讼权[7]。
(二)环境公益诉讼主体范围过于狭窄
我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼。”这意味着原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织。“直接利害关系”是指与具体行政行为有法律上的权利义务关系[8] ,“法律上的权利义务关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须被原告“专属性”或“排他性”地享有[9]。而许多环境因素,如清洁的大气、洁净的水在传统民法意义上属于“共用”或“公有”的“财产”,河流属于国家财产,任何单位和个人没有专属享用权。因此按照我国《行政诉讼法》的规定,原告不能对导致污染和破坏公共环境的非处罚性具体行政行为提起行政诉讼,这种立法状况对保护公共环境及公民合法的环境权益是不利的。此外,我国《民事诉讼法》第108条第1项规定:“必须符合下列条件:原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可以看出,民事诉讼对公益诉讼主体范围也持限制态度。
(三)环境行政行为司法审查范围不全面
我国《行政诉讼法》第12条第2项规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:……行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令。”这种把抽象性行政行为完全排除在司法审查范围之外的立法规定已经难以满足WTO的司法审查规则和我国依法治国的需要,环境行政公益诉讼的原告只能对行政机关危害环境公益的具体行政行为提讼,抽象行政行为与行政机关的不作为被排除在受案范围之外[10]。但现实生活中,行政机关由于过分重视经济发展而忽略环境保护,制定一些危害环境的开发规划、政策、规章等,这些抽象行政行为针对不特定对象,适用面广,对环境的危害更大,环境行政公益诉讼应将此种案件纳入受案范围。
(四)诉讼费和律师费的减免缺乏规定
2007年国务院的《诉讼费交纳办法》第45条和第46条规定了诉讼费的减免情况,但是这两条却没有把公益性的行政诉讼案件明确纳入其中。另外,《诉讼费交纳办法》和其他现行立法缺乏对环境公益诉讼律师费由败诉方承担的明确规定,没有规定律师费的收费标准问题,这对大额索赔的环境公益诉讼案件的来说,对提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说,都是消极的。
四、风险社会背景下构建我国环境公益诉讼制度的设想
(一)立法上确立环境权
环境权是公民基于环境资源的利用而取得物质利益与精神利益的权利。环境权作为一项基本人权,其基本要素包括以下几个方面:第一,环境权的主体包括当代人和后代人。第二,环境权的对象是人类环境,包括天然环境和人为环境要素。第三,环境权的实施方式具有多样性,包括对环境资源的使用、主张国家对环境的保护、请求司法保护、参与环境管理等。第四,环境权是权利和义务的统一。19世纪60年代,美国密执安大学的萨克斯教授提出了一种新观点――“公共信托理论”。萨克斯认为,水、空气、土地等与人类密切相关的环境要素是全体国民的共同财产,国民为了管理他们的共有财产可委托政府管理,政府应当为全体国民包括子孙后代管理好这个财产,未经委托人许可,政府不得自行处理这些财产。萨克斯教授的这种观点受到了各国的普遍赞同和支持,由于环境具有“整体性”、“共有性”以及环境侵害行为的“公害性”,决定了侵权行为人只要侵犯了某一个公民的环境权,就意味着他对“群体”环境权的侵害和对一定社会利益的侵犯。因此,从某种意义上讲,环境权是社会性权利,公众在环境保护事务中有获得信息、参与决策和诉诸司法的权利。我国目前司法体制中没有相应的完整法律进行恰当的救济机制,现存的三种诉讼制度中(主要是民事诉讼、行政诉讼),关系到环境权诉讼的规定存在不足,导致人民法院对此类案件审判盲区的形成,对侵犯环境公益的行为束手无策,使环境违法行为得不到有效的遏制。根据“环境公共信托论”,环境资源乃全体公民的共享资源和公共财产,任何人不能对其任意支配、占有和损害。所以,我国应该在宪法和环境保护法中明文确立环境权,明确环境权的含义以及对环境权的内容、主体范围等做出详细具体的规定,以期使公民的环境权落到实处。
(二)扩大环境行政公益诉讼原告资格
在修改《行政诉讼法》时,改变只有“合法权益受到具体行政行为侵害的公民、法人或其他社会组织才能作为原告”的对原告资格的限制。该规定中的合法权益指的是原告自身的合法权益,但环境具有整体性,属于社会成员共同所有的利益,环境行政公益诉讼维护的是环境公共利益,行政机关只要实施了环境侵权行为,破坏了环境公益,因为这种环境公益不是属于某一具体人的权利,它与每个公民的利益相关,所以每一个人都可以成为环境利益的维护者而无论其是否与环境侵权行为有直接的利害关系。所以,要把诉权赋予每一个公民,扩大环境行政公益诉讼的原告资格,取消对原告条件的限制,把原告扩大到所有社会成员,环境公益将获得充分保护。在具体操作中,可以实行由公众或检察机构提讼的双轨制,公众可以自己的名义直接,也可以对比较复杂,专业性强的环境行政公益诉讼,申请检察机关。环境行政公益诉讼规则将会随着诉讼实践的发展而不断发展,有助于实体环境权的生成与完善[11]。
(三)扩大环境行政公益诉讼的受案范围
我国现行的《行政诉讼法》把行政诉讼的范围仅仅界定为具体行政行为,把行政机关的抽象行政行为排除在受案范围之外。在现实生活中,行政机关由于利益驱动或其他原因有时会出现忽略环保,制定一些危害环境的开发计划、政策和规章等情况,这些抽象行政行为针对不特定对象,适用面广,对环境的危害更大。因此,在环境行政公益诉讼中,应当把受案范围扩大到抽象行政行为,把抽象行政行为损害环境公益划入行政诉讼案件的受案范围,是行政诉讼法修改和完善时应考虑的内容。
(四)建立合理的公益诉讼费用承担机制
环境行政公益诉讼的目的是维护社会公共利益,人并不仅仅是为了维护自身利益,而是公众共同生活生存的环境。因此,受益人不仅仅是人,而且涉及到大多数人甚至整个社会的利益。所以不能因为诉讼费用的负担而打击了公众维护环境公益的热情。因此,环境行政公益诉讼的诉讼费用设计既要防止滥诉,又要在立法上避免公众由于诉讼费用的昂贵而望而却步。诉讼都有风险,这一风险都由原告来承担也不合理,对原告可以采取减少诉讼费用负担的做法。可以考虑诉讼费用以及由此带来的风险由多数人或整个社会来共同负担,从而减轻原告进行行政公益诉讼所带来的损失,并且鼓励公众运用环境行政公益诉讼来维护个人及公众的环境利益。诉讼费用一般由原告先行预付,但环境公益案件一般涉及面较大,诉讼费较为可观,一般个人或公众难以承受,不能因诉讼费用而将原告推之法院门外。所以,适当减轻原告提起行政公益诉讼的费用或风险,考虑由社会共同分担等方法减轻原告的诉讼费用压力[12]。
参考文献:
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[12] 林丽.关于环境行政公益诉讼的法律思考[J].河北法学,2007,(8).