我国农村宅基地使用权流转法律问题研究

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摘 要：我国目前对宅基地使用权禁止流通的规定，既不利于宅基地权能的充分发挥，也无助于有效保护农民的经济利益，同时也容易引发各种纠纷。因此，应当正视农村宅基地使用权流转的客观社会需求，在法律上允许宅基地使用权的流转，并通过建立起完善的相关制度和配套措施，对宅基地使用权流转的条件、范围、方式、期限、收益分配以及流转后的土地产权关系调整等加以规范，将有利于加强土地行政管理，对减少土地权属混乱和产权纠纷，维护土地市场的正常秩序，并保护交易各方的合法权利起到良好的作用。

关键词：农村宅基地；宅基地使用权；流转

一、我国目前宅基地使用权流转的现状

中国是一个农业大国，也同时被很多社会学家称为"乡土中国"，土地是生产之源，财富之母。为保障亿万农民安身立命之本，几十年来，我国一直以分配的方式为农民提供宅基地，从而就形成了以土地集体所有、农民无偿无限期占有、使用为基本特征的宅基地使用权法律政策。随着农村经济的迅速发展，特别是当前城乡一体化、农村城市化进程的不断加快，农村宅基地流转的现实需求日益增加，但由于宅基地归集体所有，宅基地使用权的流转受到国家法律、政策层面的限制，我国对农村宅基地使用权的流转一直采取的是禁止性规定，目前社会各界虽然存在农村宅基地使用权流转的呼声，但相关制度构建一直徘徊不前，这一状况导致了各类宅基地确权纠纷及隐形买卖现象不断增加。为此，笔者阅读参阅了众多学者的相关研究成果，希望能够对此问题作出初步的研究，以利于今后进行深入的学习和探索。

（一）宅基地使用权的隐形流转

近年来，中国城市化和工业化进程不断加快，人口向经济发达地方聚集，从而加大了流动人口和外来人口在大中城市周边郊区的人口密度，使得城郊农宅的租售等活动空前活跃。在经济发达地区农村宅基地流转己经具有相当规模，其发展势不可挡。

由于我国法律对宅基地使用权流转很大程度上持限制态度，但是市场经济下资源的配置产生的巨大价值利益，已经使宅基地市场流转兴起，方兴未艾，从而致使市郊农村出现大量"空心村"。宅基地的隐形流转不利于集体资产和农民利益的保护，并产生了集体土地资产流失严重、抑制农村金融抵押等一系列现实问题。

（二）宅基地使用权隐形流转之原因分析

1.经济利益驱动

显而易见，城郊房地产的快速升值，带动了周边农村居民用房价值的升值，农民通过房屋的买卖或出租，可将闲置的固定资产转变成现金，收益非常可观。

2.城市化进程加快

城市化的快速发展导致了大量外来流动人口的涌入，城乡结合部地带的农民房屋成为低收入进程务工人员的栖息地。例如，在北京近郊区的农村，平均有1/3的农户出租房屋，有些村甚至家家出租，租房人数超过了本村人数。

3.农村住房闲置

近些年来，农民居住条件的提升导致原有很多农村住宅闲置，为宅基地的隐形交易提供了客观条件。由于长期以来实行的宅基地无偿使用制度，使得建房的农户想多占地、占好地，于是纷纷在原有宅基地的基础上向外"块状"扩张，造成了耕地资源的浪费，即形成了所谓的"空心村"。再加之村镇规划管理滞后，没有履行监督管理的职责，致使现有宅基地未批先建、乱批乱占、一户多宅、房屋空置的现象相当普遍。

4.自然景观因素

较之于城市快节奏的生活而言，农村大多风景优美，环境清新，很多城市居民选择在农村购买房屋以享受幽静生活，这种"逆城市化"现象日渐显著，从而也形成了宅基地流转的买方需求。

5.制度性因素

由于中国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，造成了农村宅基地使用权的流转面临体制，而农民受经济利益的驱动以及城市市民现实需要的市场供求关系形成，发达地区的宅基地使用权的流转日益活跃。虽然《宪法》、《土地管理法》均对宅基地使用权的流转做了限制性的规定，但仍然自发形成了隐形的流转市场，进行"地下"操作，处于隐蔽状态。

二、我国宅基地使用权现行立法及制度性缺陷

（一）宅基地使用权相关立法

《土地管理法》是我国现行调整土地管理方面的专项法律，第8条规定："农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。"第62条对村民建房用地（即宅基地）作了规定："农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。"并且规定"农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"上述规定在法律上确立了与农民身份相关联的宅基地使用权分配原则，即"一户一宅"，但只严格地限制了出卖、出租后不得再申请宅基地，并没有明文规定绝对禁止农村村民出卖、出租住房。

依照《物权法》第153条的规定，有关宅基地使用权的取得、行使和转让等具体问题，应适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。因此《物权法》虽在用益物权中设有宅基地使用权一章，但并没有对宅基地使用权进行详细规定，只有四条原则性的规定，尚有待完善。

（二）制度性缺陷

1.立法的滞后性

我国现有的农村宅基地制度是计划经济条件下的产物，目前农村地区宅基地使用权隐形交易的大量存在，在一定程度上有助于实现农村多余宅基地使用权的经济价值，发挥宅基地应有的功能。但在法律上对宅基地的流通一律采取严格限制的作法，不仅造成部分土地资源的闲置，而且也使宅基地流转以隐形交易的形态出现，不仅无法加以规范，也极易引发当事人间的争端。

2.法律的冲突性

上述立法状况存在着立法形式上的凌乱、从内容上看并不十分严谨：只规定出卖、出租后不得再申请宅基地，并没有明文规定绝对禁止村民出卖、出租住房；同时，又规定宅基地使用权只能在集体经济组织成员间转让，这就必然导致住宅转让与宅基地使用权转让的人员割裂，也与我国"房屋土地权属一致"的房地产管理基本原则相冲突。

3.规范的不完整性

由于对宅基地使用权流转的条件、范围、方式、期限、收益分配以及流转后的土地产权关系调整等方面缺乏规范性的指导，不仅扰乱了土地市场的正常秩序，还造成了土地权属混乱和产权纠纷，给土地行政管理和交易双方的权利保护带来巨大困难。

三、我国宅基地使用权流转的制度构建

英国古典经济学家威廉佩第曾说过："劳动是财富之父，土地是财富之母。" 土地作为一种商品进入市场，只有通过市场的支配才能实现其最大价值。

（一）农村宅基地使用权流转制度的主要内容

《物权法》将"禁止城镇居民在农村购置宅基地"修改为"宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定"，很明显地为以后的农村宅基地制度变革留出法律空间。笔者认为农村宅基地使用权的流转应含有下列内容：

1.农村宅基地使用权流转的基本原则

除了遵守诸如物权法定、一物一权、公示公信等物权法的基本原则之外，还应考虑我国国情，正确把握基本原则和方向。主要有以下几个方面的原则：

第一、兼顾公平与效率原则；第二、珍惜土地、保护耕地、合理利用原则；

第三、平衡个人、集体和国家利益原则；第四、明晰宅基地权属关系原则。

2.农村宅基地使用权的取得

农村宅基地使用权的流转以取得为基础，只有建立合理的宅基地取得制度，才能有效保障宅基地流转的合法性和规范性。笔者认为，可以在物权法中明确规定农村集体经济组织成员有权取得农村宅基地使用权，且农村集体经济组织成员一户只能申请一处无偿使用的宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。另外，有关农村宅基地使用权的取得条件、标准、程序等，可以在特别法中加以具体规定。

3.农村宅基地的利用方式

由于我国在土地管理上实行的是严格土地总体规划和用途管制制度，为了防止农村宅基地因流转而改变土地用途的现象，可在物权法中明确农村宅基地的性质，规定农村宅基地应主要用于居住，改变利用方式的，需经集体经济组织同意，并办理相关的土地用途变更手续。

4.农村宅基地使用权的转让条件及手续

为实现农村宅基地使用权的职能，应当规定农村宅基地使用权可以通过让与、交换、赠与等方式转让；另外，为加强宅基地使用权流转的监督管理，可规定农村宅基地使用权转让后，当事人双方应到不动产登记机关进行变更登记。

由于农村宅基地使用权并不是一项完全独立的物权，为了不损害农村集体组织对其土地的所有权行使，应当明确规定农村宅基地使用权转让后，不改变农村宅基地集体所有的性质。可以参照国家有关住宅用地使用权出让的相关制度，规定农村宅基地使用权转让后，其最高使用年限为 70 年。农村宅基地使用权转让时，地上建筑物及其他附着物所有权随之转让。

5.农村宅基地的出租和抵押

目前我国有关宅基地出租和抵押法律上没有相关的规定，而笔者认为，对农村宅基地出租、抵押行为加以规范，应当是宅基地流转制度中不可缺少的重要组成部分：可规定农村宅基地使用权人可以将宅基地的全部或一部出租；农村宅基地的出租期限，不得超过二十年。农村宅基地使用权可以抵押；抵押时，地上建筑物及其他附着物随之抵押。

6.宅基地使用费及用途

宅基地使用权在集体内部成员之间转让的，若买方未分配过宅基地，不需要交纳宅基地使用费。若宅基地使用权在集体之间农民、农民与城镇居民之间交易的，买方需交纳与宅基地面积相适应的宅基地使用费。宅基地使用费的具体标准可由当地县级政府确定。

在宅基地使用费的管理上，笔者认为，宅基地使用费应作为本集体成员的社会保险保障金的来源。宅基地使用费的管理及其使用也可在法律加以详细规定，以充分体现集体组织成员的共同利益。

（二）相关配套制度

1.建立统一的农民不动产登记制度

根据《物权法》第31条之规定，"处分物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力"。因此，登记是宅基地使用权变动的生效要件，该制度既是保护产权人合法权益的法律手段，也是规范宅基地市场秩序的基础条件。目前，土地登记中存在的一物二主、界址重叠、漏登、错登等问题很多，应该引起管理部门的高度关注。[20]因而要加快宅基地登记发证工作的步伐，确立此过程中诸如"超标准占用宅基地"登记、"一户多宅"登记等问题的解决方案。同时，对农村的宅基地进行一次彻底的普查，建立健全宅基地地籍档案。

2.完善农村社会保障制度

关于这一方面，作为理性经济人，一般来说，农民如果自身住宅没有保障，对于自己的宅基地不会轻易流转出去。也正是因为这个原因，农民的生活在很大程度上离不开房屋和宅基地，抵押或转让后，一旦生活、生产发生变化，就将居而无所。因此笔者认为，农村宅基地的流转必然要涉及少数没有生活来源的失地农民的住房保障问题，而建立失地农民的必要保障制度应作为重中之重。

上文中提到，农村集体作为宅基地使用权的所有者可以获得流转的收益，从而作为农村集体的福利保障，保证农村的稳定，因此法律应该规定，集体所有的宅基地分配资金之中预留一部分，专门用来对极少数失地农民的基本住房以及生活保障。这里的保障是指较低的保障，而不能因为集体的保障而使"理性经济人"的农民故意占有集体经济的便宜，侵害集体的利益。具体的细化分配方式、农村集体资金分配权可以交给村民大会决定，产生的集体增值收益应该尽可能先确保低收入农民生活保障，再用于集体福利方面。

参考文献：

[1]江平.民法学[M].北京：中国政法大学出版社，2000：404.

[2]王卫国，王广华.中国土地权利指南[M].北京：中国政法大学出版社，2001：188.

[3]王利明.物权法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002：473.

[4]中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村社会经济调查司.2005-2006 年中国农村经济形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2006：241.

作者简介：李萌，1989年4月，女，北京，汉，北京工商大学法马学院，11研法学班，民商法专业，硕士研究生，研究方向：民法。