浅析北京市城市综合管理执法机制

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【摘要】在世界各大主要城市，城市管理问题都是一个重要的研究课题。就我市目前探索尝试的城市管理综合执法机制而言，取得的成绩明显，但可完善的空间也还很大，对于一些在城市建设中突出的矛盾，依然需要我们不断思考和完善。

【关键词】城市管理；行政效率；依法行政；行政指导

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）04―123-01

改革开放以来，北京市为完善城市日常环境秩序的管理工作，首先建立了城市综合管理执法机制，在这十多年来的发展过程中，这一机制一直备受关注。客观的说，我市城市管理机制在日趋成熟，现就此行政机制的可取之处和完善建议进行简述。

一、我市综合管理执法机制取得的经验

（一）综合管理执法机制的积极意义

我市城市综合管理执法机制，于1998年在北京市原宣武区试点成立，试行一年后在全市试行。综合执法机制的突出特点为集中行使行政处罚权，将过去各行政机关分别行使的执法权，统一交由城市综合管理机构行使，极大改善了过去各行政机关之间因为交叉管理而产生的推诿扯皮、办事效率低下等现象；对困扰地方城市环境的痼疾顽症，起到了有效的遏制作用。

（二）综合管理执法机构的组织模式

1.行政组织机构体系。我市城市管理综合执法部门的架构为，市一级设置北京市城市管理综合执法局，下属区一级设置各区执法大队，再在街道一级分设各执法分队形成三级执法体系。市局向上一级不再有专门的行政机关，在隶属关系上，各区各街道执法队还遵循“属地管理原则”，在受市执法局直接领导的同时，还要接受各区政府、各街道办事处的工作指导。

2.执法权的法律依据。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”授权了综合执法机构行政执法权；依据《中华人民共和国行政处罚法》十八条“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”表明了综合行政执法机关的执法范围。

二、我市城市管理制度的完善

（一）完善城管执法的法律地位

目前我国的城管执法制度还停留在各地方政府自管的阶段，为实现在城市管理综合体制的长远发展和健康发展，应当从法律文件角度完善城市管理综合行政制度的法律地位。明确市级以上的专司城市综合管理执法的组织部门，理顺组织架构，明文说明同市政市容委员会的业务关系、从属关系；明确同平级职能部门，如工商、卫生、环卫等部门的权责问题，建立一个工作目标清晰，工作权限透明的组织机构；明确全国统一的城市管理综合执法专业法律，聚合现行的地方性市容类法律法规，聚合已交由综合执法机关的各项行政权，研究制定适应新形势、解决新问题的城市管理法律。

（二）完善城管执法的职能范围

城管执法工作的建立初衷是为了解决多部门间交叉管理的问题，集中行使多个部门的执法权，包括14个大项100余项行政处罚权，这其中也包括了类似食品安全、燃气安全、环境污染等专业性很强的领域。针对这样的行政执法工作，还应本着认真负责的态度，由具有专业资质的和完整全套专业设备的专职部门来行使执法权，由城管部门发挥协调能力强，同社区居民、商户单位联系紧密的优势，开展监督和协作工作。这样既避免因为不专业造成执法权行使过程中出现失误或执法对象对执法工作产生反感，又能使执法者的执法权来源得到公众的信服。

（三）完善城管执法的执法手段

解决目前执法工作中存在执法队员同执法对象间存在的“猫鼠游戏”，解决城市环境秩序管理中同一类问题，同一违法相对人，甚至在同一地点重复违法的问题。考虑到城市管理工作中处罚过程简单、单一且社会效益成本高昂，而处罚金额只有50至200元，无法对存在暴利的违法行为，起到有效遏制的问题。

1.依靠行政指导，探索柔性执法方式。顺应近几十年来行政民主化、柔软化的潮流，作为通过行政相对人自愿同意和协力而起作用的行政指导行为得以广泛应用。这种兼具柔软灵活性质的行政指导方式，对于没有行政许可权的城管，不失为一种为其减轻矛盾的手段。对法律未能及时覆盖的行政管理领域，尽量不使用过于强硬的手段、或采取消极态度不作为的方式来处理，积极推行行政指导的方式，多用建议、示范、劝导的办法，在问题发生之前加强监督、提示，吸收国外先进经验，开创行政执法新格局。

2.联合主责部门，有效解决痼疾顽症。对由于前期行政审批不到位造成后期产生管理漏洞的问题，协调原职责部门加强监督、管理工作；对由于“暴力抗法”或恶意不配合、不执行等行为，造成正当执法程序受阻的问题，应完善同其他行政部门的合作机制，采取有效手段，坚决维护法律尊严。

（四）完善城管执法的监督机制

“人类走向法治的进程，就是不断用法律监督和制约权力，实现对权力有效控制的过程。其中最为重要的是实现对行政权力的监督和制约，防止权力的滥用。”只有完善对城管执法的监督机制，才能切实保障执法程序的规范，执法行为的依法有序，执法目的的正当合理，才能确保这支行政力量的服务宗旨是以人民为本、为民服务。这种监督主要来自于几个方面：1、权力机关的监督，对于城市管理工作，主要是由市、区两级人大及人大代表对城市管理执法所依据的法律法规、人员编制、财政预算进行监督检查；2、司法机关的监督，由司法审判机关对城市管理工作的法律行为、执法风纪、行政程序进行监督审查；3、城管自身的监督，由城市综合执法机构完善对自身所属人员、行为、风纪的监督检查机制，树立严格的自查理念，正人先正己；4、社会媒体的监督，由人民、媒体、舆论随时对城管工作的正当性、合法性进行监督、举报。为人民服务的检验标准就是人民满意。相信随着市城管执法局对城市管理从业者要求的不断提高，这支队伍是值得百姓对他们寄予厚望的。