论特别保障措施中的“市场扰乱”
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇论特别保障措施中的“市场扰乱”范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘 要 “市场扰乱”是外国针对中国产品采取的特别保障措施的主要条件之一。相较于WTO一般保障措施的实施条件更为宽松且易于满足。由于《中国入世议定书》和《中国加入工作组报告》对于其规定过于简略，导致实践保措施的滥用无据。本文主要分析了《中国入世议定书》第16条规定的“市场扰乱”标准，并与美国“421条款”相比较，最终提出中国如何应对别国采取的特保措施的建议。
关键词 特别保障措施；市场扰乱；“421条款”
众所周知，中国入世经历并非一帆风顺，从“复关”谈判到“入世”谈判前后历经十五载最终于2001年成功入世。然而入世并不意味着WTO框架下中国与其他成员国间实现了真正的平等，因为除了两反一保等贸易救济措施之外还受到针对中国产品的特别保障措施制度的掣肘。本文旨在分析特殊保障措施中“市场扰乱”的认定标准以期思考如何应对其他成员方对原产于我国的商品采取特保措施之境遇。
一、中国特保机制概述
特别保障措施是指，WTO框架下成员方利用特定产品过渡性保障机制针对来自特定成员的进口产品采取的措施，以达成进口国政府防止来源于特定成员国的进口产品对进口国相关产业造成损害的意图。针对中国的特保措施主要规定在《中国入世议定书》及《中国加入工作组报告》中，包括针对中国纺织品的“242段特保”机制以及针对中国所有产品的过渡性保障机制：“市场扰乱特保”和“贸易转移特保”。其中，针对纺织品的“242段特保”已于2008年12月31号失效，“市场扰乱特保”和“贸易转移特保”将持续有效直至中国入世后的12年。
对于该特保机制，学界普遍认为其虽形式合法即从法律形式上看，中国加入WTO的各项文件的谈判、签署和批准自始至终是在尊重国家、对等互利、自愿意思表达的原则下完成的，不存在欺诈、强迫、贿赂等行为和事实，但实质却是违反WTO自由贸易、非歧视等基本原则的。[1]更有学者表示：“特定产品过渡性保障机制，是美国利用其政治和经济的绝对优势，将其国内法中的歧视性政策，先通过双边协议方式，进而通过多边协议方式，强加于中国头上的‘紧箍咒’。” [2]
在全球金融危机的大环境下，各国的贸易保护主义热潮逐渐升温，中国头顶的“紧箍咒”有愈加收紧的趋势。值此境遇，美国对华轮特保案作为美国奥巴马政府对我国发起的首例特保调查将绝不仅仅是最后一例。虽然特别保障措施离失效不足1年，但面对日益加剧的贸易摩擦，如何避免美国等其他WTO成员国利用我国特保措施大做文章，还需对特保措施有更加深刻的了解。
仔细研读《中国加入工作组报告》第242段（a）项规定不难发现，“市场扰乱”或“市场扰乱”的威胁是构成纺织品特保机制的三要件之一。《入世议定书》第16条第8款及《中国加入工作组报告》第247至250段规定的贸易转移特保机制是指：“某一成员方对中国产品采取市场扰乱保障措施后，原产于中国此类产品转而出口到另一成员方，并构成重大转移或此种威胁时，该另一成员方在一定的条件下可以采取贸易转移保障措施，从而限制中国此类产品的进口。”可见，采取贸易转移保障机制的前提即原产于中国的产品已在其他成员方国家构成“市场扰乱”并被采取市场扰乱保障措施。《入世议定书》第16条第4款规定：“市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。”
从中我们可以看出，判断是否存在市场扰乱存在以下三个实质要件：进口快速增长、实质损害或实质损害威胁的存在以及因果关系。
（一）、进口快速增长
针对进口快速增长这一条件，《入世议定书》和《中国加入工作组报告》均为给出界定标准，但根据《入世议定书》第16条第1款的规定，市场扰乱特保机制的实施条件将进口增长的标准界定为“原产于中国的产品正在以如此大的增幅，且情况如此严重地进口”。从逻辑关系上分析，后者构成标准明显更为严格，因此，“市场扰乱”概念下的进口快速增长的要求也就无须多做讨论。
（二）、实质损害或实质损害威胁
“实质损害或实质损害的威胁”是判断是否存在“市场扰乱”的一个重要因素。值得指出的是，与其他贸易救济措施的认定标准相比，此种规定更为宽松。
在倾销认定中，根据《反侵销协定》第3.1条的规定，国内产业受损共有三种形态：对国内产业的实质性损害、对国内产业的实质性损害威胁以及对建立国内产业的损害。《保障措施协定》和GATT第19条规定的损害程度则是“严重损害或严重损害威胁”。《保障措施协定》第4条第1款（a）项将“严重损害”定义为对一国内产业状况的重大全面减损。仅从字面来看，“实质损害”程度明显不及“严重损坏”，这一观点也得到了专家组与上诉机构的支持。在美国羊肉案中，上诉机构将“严重损害”描述为“一种非常高的损害标准”。“损害”一词是由“严重”一词所修饰的，这就进一步强调了满足此标准的国内产业应该承受的或即将遭受的“重大全面减损”的范围和程度。美国羊肉案和阿根廷鞋类案的上诉机构指出，与WTO《反倾销协议》以及GATT1994规定的“实质损害”相比，《保障措施协定》规定的“严重损害”标准是一个程度非常高的标准，其程度要高于“实质损害”。[3]众所周知，反倾销措施针对的是不公平的贸易行为，一般保障措施针对的是公平贸易行为，特殊保障措施针对不仅是公平贸易行为，较之保障措施带有歧视性。然而“市场扰乱”的认定标准确与倾销标准趋同，特保措施的歧视性可见一斑。
《入世议定书》与《中国加入工作组报告》均未对何为“实质损害”作出清晰界定，纵观WTO法律框架，笔者认为可以参照《反倾销协议》中对“实质损害”的界定。目前在反倾销法律制度中，“实质损害”还没有确切的定义，一般理解是倾销对进口国相似产品的销售产生实质的影响，严重损害了进口国生产商的利益。判定“实质损害”时考虑的主要因素有：数量因素、价格因素、产业因素以及市场占有率因素等。[4]反倾销制度中“实质损害”的认定是结合倾销幅度等特别保障措施中不具有的因素判断的。所以，“市场扰乱”概念下的“实质损害”在考虑进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响时仍是没有确切的书面标准，主要还是应以实际案例为参照。
在美国对华轮胎特保案中，美国ITC认定中国轮胎产品在美国市场造成“实质损害”的依据是：“美国国内轮胎业所有的行业指标均在此期间恶化：行业产能、产量、装运、国产轮胎份额、从业工人的人数、工作时间、劳动生产率和企业的财务表现等都在2008年跌至最差水平。在此期间，美国有4家工厂关闭，轮胎企业还宣布在2009年再关闭3家工厂。”[5]可见，由于缺少确定标准，“实质损害”是非常容易达成的。
（三）、因果关系
“市场扰乱”概念下的因果关系构成十分之宽泛，只要求产品的快速增长从构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因即可。这一规定大大降低了进口国的举证义务，进口国不需要证明原产于中国的产品进口是造成“实质损害”的唯一原因。以美国对华轮胎特保案为例，美国ITC举证中国的上述相关轮胎进口量在2004年到2008年期间（考查期间）上升了215.5%符合进口快速增加之标准，再举证美国轮胎产业受到了“实质损害”，就可认定二者间存在着因果关系，虽然不是唯一原因。
综上所述，针对中国产品的特保机制更进一步加剧了滥用保障措施的趋势，采取特保措施的“市场扰乱”标准比以往各种协定或其他成员方加入议定书中的损害标准都更加宽松，这在很大程度上降低了实施保障措施的门槛。[6]
三、美国“421条款”下的“市场扰乱”
美国《永久性正常贸易关系法案》修改了美国《1974年贸易法》，在第四部分加入第二章“进行贸易救济、避免美国市场遭受市场扰乱和贸易转移”，其中第421节为“针对市场扰乱采取的措施”（俗称“421条款”）。更改后的“421条款”赋予了美国针对中国产品实施特保机制的权利以及美国总统的最终决定权。
“421条款”与我国《入世议定书》第16条第4款的规定在对“市场扰乱”的定义以及构成市场扰乱的实体性条件，“421条款”与第16条基本一致，但也有不同。对于“实质损害”以及“实质损害威胁”，与第16条一样，“421条款”也没有做出规定。但在实践中，则做了补充说明。USITC在“钢丝衣架案”中认为，凡不是“无关联的”（inconsequential）、“无关紧要的”（immaterial）或“不重要的”（unimportant）伤害即为实质性伤害。但对于何谓“无关联的”、“无关紧要的”或“不重要的”则未给予详细的阐释。在损害程度方面，在“椅座升降装置及钢丝衣架案”中，USITC仅简要说明实质损害或实质损害威胁的程度较之“201条款”（一般保障措施）的“严重损害”及“严重损害威胁”轻微。可见，在实践中“421条款”对损害条件的补充说明也是相当模糊的。[7]由于门槛低且条文模糊，而且，由于总统具有最终裁决权，这更加使得特保问题容易政治化或与其他政治经济议题挂钩。
四、我国的应对之策
虽然，针对我国的特别保障措施有悖WTO自由贸易、非歧视等基本原则，中国既已签订了《入世议定书》和《中国加入工作组报告》，面对其他成员提出的特保措施，一味强调其不公平不合理是无谓徒劳的，毕竟这是我国入世时作出的承诺，并不能成为有效的抗辩理由。为此，为了避免美国对华轮胎案之类的特保案件的重演，就应在熟悉WTO各项规则的前提下在既有的法律框架允许的范围内寻找于我国有利的理由。
首先，对于特保案件我国应积极运用WTO争端解决机制来维护我国合法权益。由于在“市场扰乱”的构成条件上语焉不详，这就需要专家组或上诉机构利用案例来做出解释。毕竟对市场的影响并非硬性规定能够涵盖，更多的是通过具体数据来判定。而且，通过DSB能最大程度上的保证争端公平的解决，尽量避免受到双方的政治干涉。WTO的实践证明，所有的发动保障措施的成员方在实施保障措施的时候都存在不同程度的违反WTO《保障措施协定》的现象。[8]可见，善用争端解决机制还能遏制其他成员方针对我国的特保措施的滥用。
其次，我国应尽快完善国内立法。目前，国内对特保条款的立法仍是空白。由于“市场扰乱”标准过于笼统，如上诉美国等国立法都设置了更为详细的标准。尽快通过立法明确我国政府和企业的相关权利、行动和程序等问题以便应对WTO其他成员方针对中国产品提起的特保案件。[9]
当然，一味的被动应诉并非良方，笔者认为，面对美国等其他成员方制定的针对特别保障措施的国内立法，通过贸易政策评审机制主动的对放宽特保实施条件的国内法提出质疑或许也是可行的方法之一。
参考文献
[1] 李娟.“美国对华轮胎特保案”述评――以WTO相关规则为参照系[J].法商研究，2010（1）：4.
[2] 曾令良.中国特定产品过渡性保障机制的有效性与合理性问题[J].法学评论， 2005（5）：67.
[3] 贺小勇.WTO法专题研究[M].北京：北京大学出版社，2010：234、235.
[4] 反倾销中的实质损害与保障措施中的严重损害[J].国际化工信息，2005（4）：47.
[5] The USITC’s Report，Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tires from the People’s Republic of China，Investigation No.TA-421-7，U SI TC Publication No.4085.
[6] 陈安，曾华群.WTO于中国外贸法的新领域[M].北京：北京大学出版，2006：246.
[7] 曾雅真.论中国大陆入世之过渡时期货品特别防卫机制――兼论美国421市场扰乱特别防卫机制[J].东海大学法学研究，2005（23）.
[8] 黄文俊.保障措施法研究――理论框架与实证分析[J].法律出版社，2004.
[9] 武立宏.论特别保障措施涉及的法律问题[J].世界贸易组织动态与研究，2003（8）.