普惠制“毕业条款”及其应对策略

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内容摘要：“毕业条款”是普惠制的内容之一。欧盟利用普惠制的“毕业条款”限制我国的出口产品，严重影响了我国对外商贸的发展。因此要从协调对目标国的出口量、推行市场多元化战略等方面积极应对新挑战。

关键词：普惠制 毕业条款 商业贸易

普遍优惠制(Generalized System of Preference,GSP)，简称普惠制。普惠制是广大发展中国家利用联合国贸易与发展会议共同斗争的结果，GATT将会议的成果加以具体化，并在实践中得以发展。正确认识和掌握、利用普惠制对于发展中国家积极加入世界贸易体系，在广泛的对外经济联系中，利用国际性资源促进自身发展，具有重要意义。

普惠制的内涵

普惠制的法律地位

1979年关贸总协定缔约国在东京回合多边谈判中商定了一项“授权条款”即《关于有差别与更优惠待遇、对等与发展中国家充分参与的决定》。根据该授权条款，发达国家可以通过制定普惠制方案对发展中国家出口的制成品、半制成品和某些初级产品提供普遍的，非互惠的，比最惠国待遇更为优惠的关税；发展中国家之间可以订立区域性或全球性贸易协议，相互给予关税优惠或取消非关税措施，发展中国家在履行多边达成的非关税措施协议方面，可享受差别和更为优惠待遇。特别授权各缔约方可以向发展中国家提供差别的和更优惠的待遇，而不必援引繁琐的“豁免条款”，该决议因此被称作“授权条款”。授权条款使普惠制在GATT框架中获得了稳固的法律地位。

普惠制的基本内容

目前，国际上并没有统一的、具体的普惠制方案。各给惠国依据普惠制原则分别制定了不同的普惠制方案，但基本上都包含了下面六方面的基本内容：

给惠产品范围。给惠产品范围是指列入各给惠国普惠制方案中的享受关税优惠待遇的产品清单。发达国家从本国利益出发，并不会给发展中国家出口的全部工业制成品或半制成品减免关税待遇，它们一般在普惠制方案中规定了排除商品清单，以保护本国的产品和市场。

关税削减程度。关税削减程度系指最惠国税率与普惠制税率的差幅，是受惠国的某种商品在享受普惠制待遇后可以少缴纳关税的程度。由于普惠制是比最惠国待遇更为优惠的单向优惠关税制度，所以普惠制中规定的减税幅度就代表了给惠国的意愿和态度。

保护措施。各给惠国为了维护本国的工、农业和经济的正常秩序，在各自的普惠制方案中都制定了保护措施。保护措施可分为免责条款和预定限额两大类。各国使用的预定限额有最高限额、关税配额、国家最大额度、固定免税额度、毕业制度等五种主要形式，不同国家使用其中一种或几种方式并用。

受惠国家和地区。按照普惠制原则，普惠制的受惠对象应是所有发展中国家和地区。但是，由于没有一个共同的统一标准对发展中国家进行划定，有的给惠国还根据自己国家的政治、经济政策来选定或排除某些发展中国家享受普惠制待遇。

原产地规则。原产地原则是普惠制的主要组成部分和核心。原产地规则是衡量受惠国出口产品是否取得原产地资格、能否享受优惠待遇的标准。它既能确保发展中国家的产品利用普惠制扩大出口，又能防止非受惠国的产品利用普惠制打乱正常贸易秩序、使国际贸易发生偏离现象。

有效期。出于经济利益和政策策略的考虑，各给惠国的施惠方案都规定有有效期这一内容，以便普惠制的调整和执行。各国普惠制方案的有效期通常为10年。目前，各国普惠制己相继进入第四个10年阶段。

欧盟对我国动用毕业条款的原因及其影响

所谓“毕业条款”(Graduation clause)是指当某个受惠国的产品在国际市场上显示出较强的竞争力时，给惠国将取消该受惠国该项产品乃至全部产品享受优惠的资格。毕业制度包括国家毕业制和产品毕业制，前者意为取消国家受惠资格，后者意为取消某项产品受惠资格。这一制度最早始于美国，1981年，美国开始利用“国家毕业”和“产品毕业”来限制优惠进口的范围。随后，新西兰、澳大利亚、欧盟等给惠国也纷纷效仿美国，在普惠制方案中采用毕业制度。

欧盟从1 999年7月1日起开始对普惠制方案实施“国家／行业产品毕业”制。现在毕业制度最实质的变化是简化，原来的标准（优惠产品的份额，发展指数和专业化指数）将被一个简单的标准取代:在欧盟市场优惠进口占所有优惠进口的份额。产品不再按欧盟的行业分类，而是按照HS的大类。毕业的标准简化为：从特定国家进口的产品组连续3年超过所有优惠进口的同类产品的15％。对于纺织品，阈值是12.5％。

根据欧盟普惠制方案的规定，如果受惠国家和地区的某种产品连续三年达到毕业标准，说明该产品已具备足够的竞争力，其关税优惠须被撤销。如果未在连续三年中都达到标准，可重新获得关税优惠。有关计算方法以欧盟本身的统计数字为依据。另外，受惠国的产品被欧盟征收反倾销税后，就很难再享受普惠制待遇。

欧盟对我国受惠产品动用“毕业条款”的原因

欧盟经济困难重重。欧盟经济近年来停滞不前，经济改革阻力重重。经济形势的恶化成为欧盟取消进口优惠政策、抬高贸易壁垒的基本原因。2003年以来，欧元汇率坚挺，到2003年4月累计升值达11．73％。欧元坚挺虽降低了石油和其他进口产品的价格，减少了通货膨胀风险，但恶化了对外贸易环境，经济出现了多年来少有的低增长。

我国对欧盟贸易顺差的扩大。我国已经是欧洲第二大贸易伙伴，欧洲对华出口已经近500亿欧元，欧洲从中国进口更是超过1000亿欧元。双方贸易依存度都在迅速提升。据我国海关统计，近年来中国对欧盟贸易顺差不断增加，2004年达370亿美元。由于统计口径的差异，按欧盟的统计，欧盟对华贸易的逆差更大。为保护自身制造业的生存和发展，减少对华贸易逆差，欧盟决定对中国“开刀”。事实上，受毕业制度的影响。我国出口到欧盟的一些产品的关税优惠已被撤销多年，如化学品、皮革及毛皮制品、服装、鞋、玻璃及陶瓷制品、贱金属、家具、玩具及运动用品等。

普遍优惠制本身的制度缺陷。普惠制是发展中国家通过努力才争取到的优惠制度，其非互惠的原则在为发展中国家带来实惠的同时，也必然为发展中国家未来的发展造成了潜在的消极影响。单方面制定方案的制度为发达国家动用“毕业机制”这个合法保护本国利益的有力武器带来了极大的方便。

欧盟动用“毕业条款”对我国的负面影响

中国受惠纺织品能够享受比最惠国关税低20%的优惠，进入欧盟市场的中国受惠商品减税总额达90多亿美元。但欧盟频繁对我国动用“毕业条款”，其负面影响有：

降低了我国部分出口产品价格竞争力。事实上，普惠制是通过关税减免所导致的价格优势给各方带来利益的。给惠国的进口商从受惠国进口某种产品，按照普惠制程序取得了给惠国海关减免关税的待遇。进口商可以低成本地进口制成品或半成品，消费者因此可以节省费用开支和增加消费，受惠国因此而扩大了出口，增加了收入，进而将资金投入工业建设，加速工业化的步伐，促进国民经济的发展，提高就业水平。欧盟对中国实施普惠制对我国扩大对欧盟出口、推动国内产品升级起到了积极的作用。取消优惠关税意味着关税提高，也就是说，六大类中国产品在欧盟市场上的价格将提高，相对于韩国及日本等国的产品，中国产品的竞争力将会减弱。这对我国企业的出口无疑会形成冲击，尤其是对出口欧盟产品比重较大的产区和企业影响更大。

成本导向型外资有可能转移投资区位。享受普惠制是许多跨国集团考虑投资的前提，普惠制一旦被取消，企业出口成本就会增加。从长远看，继续在我国投资生产取消关税优惠的六大类产品并向欧盟出口，势必会造成利润下降。新来的海外投资及现有公司追加投资的可能性会减小，制造业跨国巨头的投资转向享有普惠制的国家和地区的可能性则会增加。

应对欧盟普惠制“毕业条款”的策略

欧盟部长理事会于2003年5月8日公布了对普遍优惠制“毕业”问题的审议结果，了第815／2003号条例。该条例列出了新增毕业产品清单,涉及中国的毕业产品有民用电子设备、动物源性产品(乳制品、蛋制品、天然蜂蜜)、塑料和橡胶、纸张、电机产品、光学仪器和钟表等六类。2003年11月，欧盟已经对上述产品的关税优惠幅度削减了50％，将进口关税由3．5％提高到5％，并将于2004年5月正式取消全部优惠安排。

为减少欧盟取消对华部分产品的普惠制待遇的负面影响，并预防其他给惠国效仿欧盟的做法，我国应该调整战略，合理规避普惠制规则，采取适宜的应对策略。

建立受惠产品出口统计预警体系。给惠国通常对“毕业”产品有一个量的标准，我国在向有限量规定的给惠国出口时，要尽量先在国内对出口量进行协调，尤其是对非常敏感和敏感产品的出口要进行协调和监控，使出口量不超过规定的限度，尽量减少或避免出现“毕业”和削减优惠幅度的情况，以推迟“毕业”时间。在2004年5月之后，我国仍然有1 8类产品能够享受欧盟普惠制待遇，包括活动物、植物产品(不含油籽、工业及医用植物、动植物油脂及其分解制品、农产品、纺织品（不含服装制品）、贵金属及首饰、交通工具及其设备等。我国应当充分发挥自己的优势，继续用好这些产品的优惠待遇。面对“毕业机制”的威胁，有必要建立对包括欧盟在内的所有给惠国出口受惠产品的统计预警体系／制度，及时预测、预告哪些产品可能会被取消优惠待遇，使有关商业部门有所准备，合理地规划生产和出口。通过统计和分析，对有发展潜力的受惠产品给予引导，鼓励发展。

推行市场多元化战略。单一的市场结构抵御风险能力差，应积极开拓、利用不同市场，或将对欧盟市场己“毕业”的服装、鞋帽、家具、玩具等出口产品出口到尚未“毕业”的日本、加拿大等市场。特别是应着力开拓除欧盟以外的其他给惠国的市场，如俄罗斯、新西兰等国，以弥补因欧盟取消对华关税优惠而造成的相关产品的出口损失。

引导外商投资的产业流向。许多外商在来中国投资建厂前，就将产品今后可否获得普惠制待遇作为可行性研究内容之一。近年来一些已经“毕业”的发展中国家和地区的厂商甚至一些发达国家的厂商将资本转移到中国，生产诸如电子产品、服装、玩具、箱包等，与迂回利用我国普惠制待遇有直接关系。如果放任外资竞争，将极大地损害我国此类产业的发展，甚至丢失来之不易的国际市场。所以，完全有必要运用产业政策进行干预。

政府应争取美国的普惠制待遇。美国至今没有给予我国普惠制待遇，严重影响我国输美产品的市场竞争力。根据美国现行的普惠制方案，约4650个税目号项下的产品可享受美国普惠制待遇．占我国全部输美产品的90％，且被欧盟“毕业”的大部分产品仍是美国的给惠产品。美国对列入给惠范围的进口产品一般予以免税，按目前输美产品结构和数量估算，如获得美国的普惠制待遇,我输美产品每年可获20-30亿美元的减免关税优惠。

就普惠制本身而言，以上对策具有一定的参考价值。但从长远来看，寄希望于进口国的关税优惠政策是不可能建立起一个贸易强国的。只有走新型工业化道路，不断增加产品科技含量，优化出口商品结构，才能增强中国产业的国际竞争活力。