工程监理制度与建设工程项目全过程管理

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我国的建设工程监理制于1998年开始试点，五年后逐步推开，1997年《中华人民共和国建筑法》以法律的形式作出规定，标志着工程监理制度在全国范围内进入全面推行阶段。

工程监理制从试点到今天已经18年了，监理制的推行对保证建设工程质量，提高建设工程管理水平起到了巨大的作用。但由于监理行业发展时间较短，市场不够成熟，监理在工程建设中实际发挥的作用与社会期望的目标相比还有一定的差距，在发展过程中也暴露出一些弊端和不适应。如何尽快解决这些问题，进一步提高监理制在工程项目管理上的作用，使工程监理制尽快与国际惯例接轨，增强我国建设工程项目管理企业在国际建筑市场的竞争能力是国家政策制定者和监理公司决策者面临的共同问题。2004年11月建设部了建市[2004]200号文《建设工程项目管理试行办法》。本文拟通过对它的解读，结合国际通行的FIDIC合同条件下咨询工程师制度，对工程建设监理制度的发展方向做一探讨。

一、现阶段建设工程监理的特点

我国的监理制度是在对我国几十年建设工程管理实践的反思和总结，参考国外工程管理经验的基础上制定的。无论在理论和方法上，还是在业务内容和工作程序上，与国外的建设项目管理都是相同的。然而，由于我国的特殊国情，我国的监理制度在监理服务对象、监理阶段和监理内容、监理工程师的责任和权利等许多方面都与FIDIC合同体制下的咨询工程师制度有着区别。

1、在国际上，建设项目管理按服务对象主要可分为为建设单位服务的项目管理和为承建单位服务的项目管理；而我国的建设工程监理制规定，监理企业只能接受业主的委托为建设单位服务。建设部在2003年2月13日所发建市[2003]30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中已明确指出：“依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理时可不再另行委托工程监理”，从此我们能看出具有相应监理资质的工程项目管理企业由于与监理企业的功能重叠就产生了合作的可能。

2、FIDIC合同中的咨询工程师讲求的是全过程的参与，这种参与在业主立项之前就已经开始咨询服务，立项后的投资、设计、招投标、采购、施工、安装、调试、验收各个阶段都有监理工程师的参与；而在我国，虽然监理制度出台的初衷是做到“三控、二管、一协调”，但是由于体制原因，机制上不配套，监理的“三控”，即投资、进度、质量管理的职能被异化，实际操作中绝大多数监理单位仅是以“质量监理为主”，投资控制基本上由建设单位实施，很少项目给予监理实行“三控制”，因此长期以来，监理的“三控、二管、一协调”未能得到有效贯彻。目前，我国绝大部分工程监理单位从事的都是施工阶段的监理。

3、FIDIC合同条件中的咨询工程师是执业资格，英美国家在建筑市场上实行个人市场准入管理；我国的监理工程师必须依附企业才能执业，更易被理解为传统意义的工程师职称。前者的好处在于责任到人，易于管理，且责任明确。而后者则是企业责任仍然是基础，由企业承担包括赔偿等最基本的民事责任，这使得监理工程师关心企业得失胜于关心自己的执业资格。同时，在监理公司的大招牌下可能有素质低下，服务意识差的从业人员存在，也严重影响了监理的声誉。再者，由于目前我国大多数监理单位仍然是国有经济，达不到分散风险的目的。

4、当年国家引进监理的初衷就是业主的项目管理，只不过由于各种原因，监理只是在施工阶段得到了推广，且主要负责质量方面。执业范围的变小带来了就业门槛的降低，从而使近来监理市场越来越混乱，各企业间恶性竞争，竞相压价，监理从业，服务不到位。这也违背了国家引进工程监理制度的初衷，不利于我国项目管理水平的提高。

二、推行工程项目全过程管理的现实需求

1、建市[2003]30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，“为了深化我国工程建设项目组织实施方式改革，培育发展专业化的工程总承包和工程项目管理企业”。与工程总承包的设计、采购、施工一体化一致，监理也应做到全过程监理，这一点也是同FIDIC合同中的咨询工程师的全程参与相吻合的。监理的业务范围应逐步扩展到为业主提供投资规划、投资估算、价值分析，向设计单位，施工单位提供费用控制，项目实施中进行合同管理、进度、质量、成本控制、付款审定、工程索赔、信息管理、组织协调、决算审核等项目的全过程。

2、开工前阶段的项目管理工作，以往一般均由业主自设机构完成，但因业主自设机构由于专业水平和经验的限制，难以将手续、设计、招标等工作结合成一个整体，往往只有大的目标、原则要求，却不能落实到每一个可控的子项。待工程开工时，工程手续不全，设计不到位，合同规定不清等问题就可能不断暴露出来。这时监理就算有三头六臂，也无法很好地实施“三控”职能。而专业管理公司受委托进行项目全过程管理，不仅有合同目标、责任，更有能力利用以往项目管理积累的数据和经验，细化分解落实目标，使项目管理目标真正清晰、可控。

3、在业务范围方面，国外工程监理公司提供的是技术设计、施工监控、管理和咨询的全过程一体化服务，其重心在市场需求和服务上，基本能做到让承包商无可挑剔。而我国的监理公司目前主要提供的是施工质量控制，导致满足市场业主需求的综合能力不强。这就需要我国监理公司加强培训工作，不断提高从业人员素质，这样才能为建设单位提供优质服务。只有培养和造就出大批高素质的监理人员，才可能形成相当数量的高素质的工程监理企业。为了应对加入WTO以后竞标国际工程的需要，我国的工程监理企业要全面与国际惯例接轨。由单一的施工阶段质量管理为主向建设工程项目全过程管理为主转变。

三、适应建设工程项目全过程管理需求，推进监理制度发展

1、《建设工程项目管理试行办法》规定，“项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标等一项或多项资质。工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标等企业可以在本企业资质以外申请其他资质。”这项规定相对监理制来讲，进一步扩展了监理企业业务范围。它也要求监理企业完善工程咨询服务体系。促进管理和监理合一，逐步向整合的项目管理过渡，通过管理和监理的整合，减少管理重叠，提高效率。增强自己在项目管理方面的竞争能力。

2、建设项目全过程管理使实现项目管理目标的责任由项目管理公司及其派出的项目部人员承担，其工作的广度、深度和压力都是传统监理工作所无法比拟的，项目部主要人员不仅要有工程立项管理、合同管理、施工监理知识，还要有较强的综合协调能力、决策能力和勇于承担责任的心理素质。建设项目全过程管理，并不是管理工作与监理工作的简单相加，而必须要有一套完整的项目管理体系，这就要求监理企业加强监理人员的学习和培训，提高员工的项目综合管理能力。

3、建设项目全过程管理，由专业管理公司承担日常繁杂的事务性工作，业主仍保留对项目管理全过程的知情权、参与权和重要事项（如：合同、价格、支付等）的决策权，如何使操作层与决策层有机结合是影响建设项目全过程管理的重要因素。只有使业主认同项目部的管理思路和工作方法，才能取得业主的信任和充分授权，使项目部能放开手脚全身心投入工作，使项目管理工作能高效率、高水平的运转。所以，与业主最大程度的融为一体是建设项目全过程管理的重要课题。

4、查阅国际通用的FIDIC合同范本（第三、四版）后会发现：70个条款中有45个条款，都涉及到业主赋予（监理）工程师的职责、权力或作用，而且其规定非常具体、可操作。目前，在我国还存在着一种较为普遍的看法：“监理的作用是管承包商；而业主的工作就是管监理。”这种观念充分反映了某些业主对监理的不信任，在这种条件下的监理是不可能发挥真正的作用及主观能动性的。最终导致业主取代监理，直接去指挥承包商，此类现象屡见不鲜。

5、制度的发展离不开健全的法律、法规。目前，我国建筑市场比较混乱，“无法可依，有法不依，执法不严”的现象极为普遍。为此我们必须贯彻国家有关的方针政策，建立和健全各类建筑市场管理的法律、法规和制度。做到门类齐全，互相配套，避免交叉重叠，遗漏空缺和互相抵触。同时政府部门也要充分发挥和运用法律、法规的手段，培养和发展我国的建筑市场体系，确保建设项目从前期策划、勘察设计、工程承发包、施工到竣工等全部活动都纳入法制轨道。让技术规范、技术法规、保险、担保、质量审查等管理规定和措施逐步完善，形成企业重视信誉和竞争力的培养的良性机制。

四、结论

处于完善建设工程项目管理的需要，借鉴国际先进经验，我国工程监理制度应朝着推进全过程监理，提高监理素质，促进监管统一，健全法制环境等方向发展。全过程管理将是国内建设项目管理模式改革的方向，具有良好的发展前景。