宣城市宣州区乡镇差别化管理的实践探索

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近年来，随着农村综合改革试点工作的不断深入，过去单一的乡镇管理模式已然不适应当前农村经济社会事业发展的需求。安徽省宣城市宣州区大胆实践，区别不同类型的乡镇，从功能定位、机构设置、编制配备、目标管理考评体系等方面进行全方位的差别化管理，促使乡镇在经济社会发展中发挥各自优势，实现合理分工、错位发展。乡镇差别化管理的新模式，更好地激发了乡镇发展的空间与活力。

一、主要做法及成效

1、科学规划，合理布局，实行乡镇区域发展主体功能定位的差异化。宣州区耕地总面积126.8万亩、水域面积23万亩、林业用地面积138.1万亩，劳动力资源优势及经济发展区位优势较为明显，自然资源十分丰富。如何行之有效地利用好自身发展优势，实现全区农村经济的快速增长，科学规划、合理布局是关键和先决条件。为此，区委区政府科学定位，错位发展，实现区域发展功能定位的差异化管理。如：针对溪口、新田、周王等山区乡镇，规划重点是保护好生态环境，发展旅游经济以及生态农业经济，充分利用山区林木、毛竹资源优势，走生态农业产业化及旅游经济发展之路。

2、深化改革，服务发展，实行乡镇机构编制资源配置的差异化。宣州区自2001年以来，乡镇机构历经三次大的改革，由撤乡并镇，到精简机构与人员，再到深化改革，规范管理。目前全区乡镇机构的设置由过去的“分而散”转变成“大办制”的“统而全”。乡镇机构的管理由过去统一的单一模式向精细化的分类管理逐步过渡，乡镇机构编制资源配置紧紧围绕农村经济社会发展与改革的大局，实现差异化配置的新型管理模式。

目前宣州区26个乡镇街道总体上分三大类进行机构设置，即：扩权强镇类、综合发展类和城市服务类。针对扩权强镇类的乡镇，在机构编制资源配置方面予以重点倾斜，重点突出小城镇建设管理、经济发展、行政综合执法及社会公共管理与服务等方面的职能，进行机构的整合与配置。其行政人员编制配备为35-55名，较其它乡镇多10-25名。镇党政主要领导按照副县级配备，行政内设机构及所属事业机构的负责人可参照一定的比例，按照副科级配备。对即将退休的“二线”行政人员规定可不占乡镇行政编制，腾出的编制用于补充招录乡镇行政人员；针对其他综合管理类的乡镇，根据乡镇总体发展规划，重点突出自身优势，进行统一的机构设置和差异化的岗位设置。其行政编制配备为20-25名。如旅游资源丰富的乡镇，可增设旅游管理岗位；山区乡镇增设茶叶技术岗位；针对城市服务类的乡镇及街道，围绕城市大建设、大发展的工作重心，重点突出城市社区公共管理与公共服务、文明建设等职能，其行政人员编制的配备一般在25名左右。

3、突出重点，分类管理，实行差异化的年度综合目标管理考核奖惩体系。2012年，区委区政府研究制定并出台了乡镇分类目标管理考核的实施意见。根据乡镇办事处区位优势、资源优势、产业特色和城市建设的需要，将乡镇街道办事处分为三大类进行年度综合目标管理考核，即“扩权强镇类、城市服务类和综合发展类”，不同类别的乡镇制定了不同的目标考评办法，突出重点，分类管理，为全区乡镇实行差别化管理迈出了成功的一大步，极大地释放了乡镇发展的空间与活力。如：扩权强镇类乡镇，重点是立足于小城镇建设及集镇工业园区的建设，突出经济发展方式转变及其经济发展规模和城镇化建设总体水平的考核；综合发展类的乡镇，重点是立足镇域资源优势，突出农业产业化、生态农业、旅游业及服务业发展水平的考核；城市服务类的乡镇，重点是立足于市、区一体化发展，围绕城市大建设、大发展，积极主动做好城市建设发展的各项基础保障与服务工作，突出城市建设与管理、社区建设与规范化管理、城市居民基本公共服务保障和城市文明创建等指标的考核。此举，有效增强了综合目标管理考核工作机制的针对性和实效性，目标的制定更加具有实际可操作性，充分发挥了目标管理考核“指挥棒”的导向作用，较好地发挥了乡镇内在的发展潜力和主观能动性。

二、存在的问题

1、乡镇机构设置过于整齐划一，不符合乡镇发展实际。宣州区既有以农业为主的乡镇，也有以工业为主的乡镇，还有以城市服务为主的乡镇，由于机构设置数额有限，而乡镇管理的社会事务却是方方面面，整齐划一的乡镇机构设置模式不能充分体现出乡镇各自的发展特色和优势，不能完全适应当地的工作需要和当前农村经济社会发展的需求。目前，全区除2009年对4个扩权强镇试点镇的机构设置进行了调整外，其他14个乡镇政府的行政、事业机构设置均属于统一设置，未作大的调整。

2、乡镇人员编制配备标准单一，结构比例不尽合理。2007年深化乡镇机构改革时核定各乡镇的人员编制数，主要是根据乡镇大、中、小三个分类标准核定，存在着一些不尽合理之处。如大乡镇及合并的乡镇，其所核定的行政、事业编制相对宽裕，一些未合并的小乡镇配备的编制相对较少，因“麻雀虽小、五脏俱全”，各方面工作同大乡镇一样开展，普遍感到人手紧缺。此外，随着乡镇政府职能的快速转变，社会公共服务职能进一步加强，涉及的公共服务领域进一步拓宽，对服务类的专业技术人才需求进一步增大，乡镇行政、事业编制按1∶1配备已不能满足农村基层公共服务的需求。

3、乡镇领导职数日益膨胀，“官多兵少”现象较为严重。现阶段我区乡镇领导干部职数的配备不论乡镇规模大小，均统一配备9名，加之乡镇5个行政、事业机构的站（所）长高配副科级，每个乡镇科级以上干部至少有14人。据统计，部分乡镇领导干部占乡镇行政编制总数的45%，“官多兵少”的现象较为严重。

4、乡镇机构的综合设置，实际运行存“两张皮”现象。“上面千条线，下面一根针”，乡镇的工作千头万绪。乡镇机构的统一综合设置，难以对应上级业务主管部门的要求，致使出现一些部门自觉不自觉干预乡镇机构编制事项的现象，再加上乡镇综合设置的机构内部各相关工作职能也没有十分紧密的联系，乡镇政府改革的顶层设计推进力度又不大，工作职能难以实质性整合归并，内部运作实际上仍各自为政，分而设之，互不干预，机构整体合力未能真正有效形成，少数机构的设置名不符实、难以运作，出现“上下信息不对称”及“两张皮”的问题，致使乡镇综合设置的“大办制”机构在实际运作中对外统一履行职责难度较大。

5、编岗不对应，实际运行混岗现象较普遍。据统计，2010年全区乡镇“占编不在岗”人员102人，其中乡科级领导干部退居二线33人，外单位借用40人，离岗招商以及年龄偏大、文化水平偏低、不能胜任新形势下工作需要的达29人。现阶段乡镇的经济发展、维稳、征地拆迁及计划生育等工作压力过大，乡镇事业编制人员多数向这方面倾移，由原本专业技术人员变成“行政事务性”干部，形成了“哪头重、抓哪头；哪个急、抓哪个”的现状，造成了乡镇事业人员混岗。

6、上级条条部门干预多，深化乡镇机构改革阻力大。近几年来，随着机构编制法制化进程的不断加快，上级业务部门干预下级机构编制事项的现象虽有了一定的改观，但并没有从根本上得到解决，究其原因主要是机构编制立法进程严重滞后，缺乏强有力的法律支撑。县、区级以上业务主管部门有的出于部门利益或政绩考核需要，仍存在通过不同的手段和方式干预乡镇机构编制事项，且部门之间攀比现象较为严重，名目繁多的目标考核和“一票否决”让乡镇党委、政府压力过大，乡镇工作人员疲于应付。

三、建议与对策

1、进一步明确乡镇政府的主体职能，建立“权、责”对等的“三农”发展及服务体系。笔者以为首先必须要从国家法律层面上给予乡镇政府主体功能的明确定位，同时赋予其相对应的农村经济社会管理权限。有什么样的职责，就应当赋予什么样的权限、承担什么样的责任。各级政府相关职能部门要尽可能地简政放权，凡是法律没有明确规定必须由县级以上人民政府行使的经济社会管理权限，做到“能放则放、应放尽放”，乡镇政府同步要切实做好下放权限的有效承接，确保相关权限“放得下、接得上”；其次要充分遵循农村经济社会发展规律，适应新时期三农发展的需求，建立健全相对完善的农村工作运行机制及基层公共服务体系，保障与满足乡镇政府正常履职的需求。

2、推行乡镇差别化管理，健全科学考核评价机制。要按照“权责一致、分类指导”的原则，针对不同类型乡镇政府的主体功能定位，研究确定不同的考评体系，建立健全乡镇差别化管理科学考核评价机制，在乡镇政府职能定位、机构设置、人员编制及领导职数配备、目标管理考核体系以及财税管理体制等诸多方面实行差别化对待，更好地推进镇域经济社会的科学发展。

3、实行乡镇分类管理，激发乡镇发展活力。根据乡镇所在的区位、资源优势和产业发展特色，将全区乡镇划分为扩权强镇类（系指经省政府批准的扩权强镇试点镇）、城市服务类（系指城市规划区范围内以服务城市建设发展为主体的乡镇）和综合发展类（系指依托独特的区位及自然资源优势，形成一定的特色主打品牌、且具有一定的发展规模或潜在发展空间的乡镇）三大类，科学设置差别化的年度综合目标管理考评体系，明确各类乡镇发展的总体目标。

4、赋予乡镇一定的机构设置自，建立科学的监管评估体系。一是控制乡镇行政事业编制总量的前提下，赋予乡镇一定的机构设置自。允许乡镇结合自身发展实际及管理类别，因地制宜设置一定限额的工作机构，由乡镇党委政府研究提出意见建议，报区机构编制管理机关审查批准后组织实施。如：针对旅游资源较为丰富的乡镇，可设置旅游管理办公室；圩区水面资源较为丰富的乡镇，可设置水产技术服务站；有工业集中区的乡镇，可设置工业园区管理办公室等；二是切实加强对乡镇政府行政、事业机构综合运行情况的监督与评估，建立科学的机构运行评估体系，并根据评估结果，适时予以动态调整，确保机构设置更好地适应农村经济社会发展需求。

5、科学配置编制资源，保障乡镇政府正常运转。一是要依据乡镇分类及人口规模、经济总量等综合因素，科学核定乡镇政府的行政、事业编制总量，建议行政与事业编制按1：1.2-1.3配备，以更好地满足农村广大群众对公共服务和社会事业发展日益增长的需求。二是要积极稳妥解决好乡镇街道“占编不在岗”问题，做好顶层设计，研究出台相应的人事制度改革配套措施。对从领导岗位上退居二线尚未达到法定退休年龄的干部，能否尝试实行“设岗不占编”的做法，腾出编制用于公开招录补充一些专业技能强、知识水平高的行政人员；或充分发挥“占编不在岗”干部资源优势和经验优势，设置“目标岗位”，将其集中到乡镇经济建设的主战场和社会管理综治维稳等工作一线，体现其价值。作者单位：安徽宣城市宣州区编办 E：LDQ