从人才双向流动角度谈城乡基本公共服务均等化的制度保障

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内容摘要：我国城乡基本公共服务非均等化问题依旧突出。城乡发展不均衡的总体态势没有彻底改变，乡村仍无法有效留住并吸纳优秀人才，这对城乡基本公共服务均等化建设提出了更高的要求。人才的双向流动可以优化城乡人口结构，为农村注入新鲜的科技血液，同时缓解城市的就业压力，是我国城镇化建设的必然选择。实现人才的双向流动，需要以均等的城乡公共服务为保障。只有营造良好的公共服务环境，平衡城乡资源，才能吸引更多的人力资源扎根乡村，推动农村经济发展。本文以人才的优化配置为导向，论述了均等化的公共服务对优秀人才的反磁力作用，分析了目前城乡基本公共服务均等化进程中存在的制度障碍，最后从教育、财政制度等方面给出了均等化的实现路径。

关键词：城乡基本公共服务均等化 人口双向流动 基础教育 财政制度

城乡基本公共服务均等化是实现社会公平正义的重要内容。时至今日，我国的城乡基本公共服务均等化建设已取得一定的成绩，但城乡发展不均衡的总体态势没有彻底改变，乡村仍无法有效留住并吸纳优秀人才，村民和市民在享受医疗、教育、安全、就业、社会保障等基本公共服务上仍存在很大差距，这对城乡基本公共服务均等化建设提出了更高的要求。

理论综述

国内学者就如何实现城乡基本公共服务均等化展开了广泛研究。刘宛晨等（2010）通过对比城乡居民在基本公共产品需求上的差异，建议以居民需求为依据，确定合理的城乡公共产品供给主体。庞力（2010）重点研究了城乡基本公共服务均等化的公共财政制度，并对此提出了四项措施：建立财力与事权相匹配的财政体制，完善转移支付制度，完善地方财政制度，创新供给体制。赵强社（2012）系统地研究了城乡基本公共服务均等化的理论依据、国内现状、国内外的政策制度，在此基础上提出了关于体制创新的三点建议：“三化同步”、公共财政制度和“三配套”制度。周庆元等（2013）梳理基本公共服务推进过程中存在的主要问题后认为，创建问责机制是贯彻落实城乡基本公共服务均等化建设的重要保障。

综上可见，学者主要从供给主体、财政支持、体制创新、法律保护等方面论述了实现城乡基本公共服务均等化的具体路径。但是较少关注到在构建均等的公共服务过程中人的因素。本着以人为本的理念，本文引入了城乡人口的双向流动理论，进而阐述了在实现城乡基本公共服务均等化过程中，如何更好的为人才合理流动提供支持。

人口双向流动与城乡基本公共服务的关系

（一）人口双向流动是中国经济发展的必然选择

近年来，中国经济增长有目共睹，北京、上海等特大城市已呈现出膨胀的趋势。特大城市以其丰富、完善的公共服务，自动吸收人口，农村人口大量进城。由此也引发了一系列社会问题，公共环境、教育、医疗等一系列社会问题越发尖锐。与之形成鲜明对比的是，农村的丰富资源闲置，人才匮乏，发展乏力，城乡差距进一步拉大。

根据国际上的先进经验，解决这一问题的最佳途径就是对特大城市进行有机疏散。国际上通常采取的方法是通过建设卫星城市，发展小城镇，形成对老城市、大城市人口的反磁力作用，引导人口按照大城市到中等城市，中等城市到小城市，小城市到小城镇，最后到农村这一路线有机疏散，一方面缓解了大城市规模膨胀的问题，另一方面能够推动城镇化建设，均衡城乡发展。而由于城镇化对我国经济发展和社会主义建设的重要影响，因此人口的双向流动也将成为我国经济发展的必然选择。城乡人口的双向流动，主要指农村的剩余劳动力进入城市寻找工作机会，推动城市建设；同时，城市的资本进入农村寻找投资机会，带动农村发展。

（二）人口双向流动需要完善的城乡基本公共服务作为保障

1.均衡城乡基本公共服务―促进人才扎根农村的有机土壤。传统的农业生产路径已难以跟进时代的步伐。卢江勇等（2008）在《中国现代农业建设实证分析》一文中指出，我国的现代化农业应该走集约化生产、商业化发展的道路，最终实现工业化。发展商业化农业，需要财政的保障，更需要人才的支持。城市的人力资本较为密集，很多优秀管理人才因为城市管理岗位的稀缺，难以找到与其能力匹配的岗位，而只能从事一些低于其人力资本的初级工作。如果将城市的科技、管理领域的人才引入农村，一方面可以更好地促进农村发展，另一方面可以实现人力资本的优化配置，实现帕累托改进。而将优秀人才引入农村工作的前提，是跟进农村基本公共服务的建设，满足人才的自我补给。

一直以来，由于基本公共服务非均等化的存在，导致人口的流动都是以从农村到城市为主。要实现人口的双向流动，一方面要不断缩小城乡差距，均衡城乡发展；另一方面也要利用政策引导，推进人口双向流动，加速农村发展，促成二者之间的良性循环。

2.均衡城乡基本公共服务―增强农村生命力的鲜活养料。随着产业的转型升级，高技能、高效率的职业要求已经渗透到各行各业，我国劳动力市场结构性不匹配现象日渐凸显。一方面，在现代工业部门，农民群体大量充当了生产一线的排头兵，然而，由于农民群体缺乏知识技能，边际生产力有限，创造的剩余价值逐渐减少，因此造成缺乏技能和专长的中青年在城市就业困难。另一方面，产业转型与升级对从业人员综合技能提出较高要求，高端制造业和现代服务业难以找到与岗位匹配的合格员工。要想从根本上解决这一难题，需要从根本上均衡发展城乡基础教育，唯有充分挖掘农村劳动力后备军的人力资本潜力，才能提升我国劳动力大军的整体素质。

为此，首先应确保农村学生和城市里的学生能够平等的接受同等质量的基础教育，改变基础教育上城乡之间的二元发展。其次，结合农村和城市发展的特点，有区别的对待高等教育，实现两类高考，从而引导就业，更大限度的释放人才红利。此外，在提高进城务工人员自身能力的同时，更要注意改善他们享受城市基本公共服务的机会、质量和权力，解决他们的生存需求和发展需求，更好的释放他们的生产力。

人才双向流动中的制度障碍

长期以来的基本公共服务非均等化现象，导致廉价劳动力源源不断地由边际收益较低的农业部门流向较高的城市工业部门，从而不会出现新古典意义上的要素报酬均等化。这主要由我国的户籍制度以及政府激励机制所致。

（一）户籍制度固化了人口流动

计划经济时期，国家实行城市中心战略，农村长期通过工农业生产剪刀差为城市提供廉价的农产品来保障城市工业的发展，致使农村经济发展滞后。国家对农村的各项投入小，农村基础设施薄弱，教育、医疗卫生等公共资源匮乏，致使城乡人口素质差距拉大，形成经济贫困和人口素质低下的恶性循环。城乡户口的藩篱使农村剩余劳动力大量存在，进城务工农民因户籍原因只能从事脏、苦、累且工资收入较低的工作，致使农民收入增长缓慢。

（二）政府绩效评价体系远离基本公共服务的要求

政府绩效评价指标体系既是客观评价政府绩效的标准和尺度，也是校正和指引政府绩效的“罗盘”。这里的问题是，现行的政府绩效评价指标体系无法完全符合我国区域非均衡化、城乡非均衡化和社会群体非均衡化的基本国情，公共服务的均等程度、社会公平的程度等没能通过恰当的指标及其权重分配体现在绩效评价当中。虽然有些地方政府设计过涉及年度经济指标完成、履行职责、廉政建设、工作效率等方面的绩效考核指标体系，但是，这些直接反映经济增长的绩效指标随着政府职能的转变和行政审批制度改革的深入，如果再作为评判政府绩效的主要标准已经不合时宜。况且，政府绩效评价指标体系当中没有分配恰当的指标权重，导致指标在运用中出现了扭曲和变形，进而影响到政府绩效的客观评价和“罗盘式”调整与改进。

上述因素表明我国基本公共服务均等化面临各种根深蒂固的体制性压力和困难。要解决错综复杂、盘根错节的政治、经济和社会问题，必须正视现实，理性考虑，不断进行制度创新，努力探寻基本公共服务均等化的实现路径。

政策建议

（一）关于均衡发展基础教育的建议

第一，统筹城乡义务教育发展工作。鉴于农村地方财力水平不高的现状，中央财政应适度向农村及贫困地区和贫困家庭教育倾斜，缩小城乡学校在教学仪器、实验设备等办学条件方面的差距。

第二，建立城乡师资流动制度。学校发展的关键在于师资力量，由于地理位置、办学条件等的不同，优质的教师资源更倾向于向城市等办学条件优越的学校流动，这样就造成了师资力量的不均衡。因此，在学校之间硬件设施标准化后，要建立合理的师资流动制度，并对在农村地区和偏远地区任教期内的老师给予一定的津贴补助，促进师资力量的均衡发展，避免师资资源集中引起的择校现象。

第三，注重职业教育体系的发展。改进职业教育学生的培训方式，完善城乡义务教育阶段和高等教育阶段的招生体系，寻求适合的教育方式方法，针对社会发展的需要，优化技能型人才和学术型人才的分配，加大技能型人才的培养力度，提高技能型人才的社会福利以及社会地位。另外，在基础教育均等化的过程中，注意因材施教理念的实施，以及在推动教育改革过程中，城乡教育同步改革的问题。

（二）关于统筹城乡户籍制度的建议

第一，剥离户籍福利功能，还原户籍登记功能。户籍制度与福利制度相挂钩是目前户籍制度裹足不前的重要原因之一。福利制度的改革主要是社会福利的渐进式剥离。大力推进对包括就业市场、教育资源、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房福利等方面的改革，逐步淡化户口的福利色彩，消除城市户口的含金量，并通过实现城乡居民之间统一的、无差异的制度安排，使户籍的本原功能得以回归。

第二，增加农民社会福利，逐步推进公共服务的属地化和均等化。不断提高农村的供给能力，提高农村中这类资源的可获得性，为农民提供不断提高并能够与城市逐步相匹配的社会服务，逐步实现基本公共服务和社会福利的城乡均等化，从而减少城乡福利落差，并在此过程中推进户籍改革。

（三）关于统筹城乡公共财政制度的建议

农村基本公共服务的供给与基层财政密切相关，必须通过完善地方财政尤其是县乡财政制度，增强基层财政提供公共服务的能力，促进城乡基本公共服务的均等化。

第一，重新分配财力和事权，精简财政分级，提高财政的行政能力。我国现在的财政分级一般为五级，财政层级过于繁多，往往会降低财政的行政效率。其简化的思路具体如下：应该取消地市级财政和乡镇财政，而进一步加强县级财政和省级财政。近些年来，由于我国农村税费改革的完成，农民已经不需要缴纳各类税费。因此，镇政府的财权也在大量减少，故也就具备了撤销镇政府的条件。与此同时，地市级政府的事权也慢慢和县级政府的事权趋于一致。因此，也应该将原来的上下级关系改为现在的平级关系。应该加强省级政府和县级政府的财政，这样既可以减少国家的财政层级，又维护了政府体系的有效运转，同时也大大提高了政府的行政效率。

第二，给予地方政府适当举债权，提高地方政府的筹资能力。我国是高度集中的财政管理体制，目前法律规定只有中央政府才具有发行债券筹集收入的权利，但随着分税制财政体制改革的深化，地方政府拥有了相对独立的事权与财权，相应地，地方政府也应该具有一定的选择本级政府收入来源和结构的权利。因此，可以考虑赋予地方政府适当的举债权，这也是提高地方政府筹资能力进而提高地方政府公共服务供给能力的长远之策。

参考文献：

1.刘宛晨，谌君，何妍.城乡基本公共产品需求比较研究[J].湖南大学学报，2010，24（6）

2.庞力.促进城乡基本公共服务均等化的公共财政制度研究[D].湖南农业大学，2010

3.赵强社.城乡基本公共服务均等化制度创新研究[D].西北农林科技大学，2012

4.周庆元，邹丽阳，刘振平.城乡基本公共服务均等化：困境与出路[J].劳动保障世界，2013（10）

5.仇保兴.简论我国健康城镇化的几类底线[J].住宅产业，2013（10）

6.卢江勇，蒋和平.中国现代农业建设实证分析[J].乡镇经济，2008（1）