主体功能区建设必须正确把握的几种关系

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[摘要]我国提出的主体功能区战略是贯彻科学发展观又一理论和实践的进步，为我国区域协调发展指明了方向，为经济和社会的可持续发展奠定了基础。本文结合我国的实际情况，分析了主体功能区规划与实施需要注意的几种关系，并提出了相应的对策。

[关键词]主体功能区；把握；关系

[中图分类号]C914　[文献标识码]A　[文章编号]1005―6432(2011)18―0093―02

主体功能区是我国经济社会发展到一定阶段的必然产物。最完整清晰的阐述来自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”“优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。”主体功能区战略的规划与实施对中国经济与社会的科学发展和解决一些社会问题具有重要的意义。但在推进主体功能区战略过程中，要处理好以下几种关系。

1、主体功能区与行政区的关系

长期以来，行政区是我国区域经济管理的主体，而主体功能区则是按照特定的主体功能来确定的空间单元。两者由于划分原则不同，其范围必然不同。某一行政区可以包含若干性质的主体功能区，某一性质的主体功能区又可以分散在不同的行政区中。因此，如何处理好两者之间的关系是推进主体功能区建设，协调区域经济发展的关键。

首先，要明确行政区是主体功能区的实施主体和依托。理论上讲，主体功能区的划定不应拘泥于行政区划，应依据各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素来确定。但是，行政区划涉及利益分配、民族宗教等诸多复杂问题，短时间内很难改变。同时，在实际操作过程中还涉及实施与监管主体的问题。因此，在我国现有体制下，完全抛开行政区划来推进主体功能区的建设是难以实现的。相反，要依托行政区来管理和监督主体功能区的建设，使之成为主体功能区建设的主体。各级行政区要严格按照各类主体功能区的要求，积极发挥政府宏观调控的职能，进行人口、产业等要素的有序转移，通过转移支付等手段实现区域经济的协调发展，实现各地区人民基本公共服务的均等化以及生活水平的同质化。但是，主体功能区划分的对象或者基本单元应打破现有行政区。

其次，要充分发挥各类区域性组织的职能，推进主体功能区的建设。目前，我国设立了诸多不同类型、不同层次的区域性组织。这其中包括官方的区域性管理机构和自发形成的区域经济合作组织等。官方的区域性管理机构的职能大多分散在诸多部门之中，形成职能执行困难，难以顺利、有效地解决区域发展的问题。而自发形成的区域经济合作组织则缺乏法律保障和资金的稳定筹集以及专门机构的执行和监督，对区域经济发展的促进作用有限。因此，国家必须加快政府机构改革，出台各种鼓励性和强制性政策措施，积极培育各类区域性组织，逐步增强区域性组织在区域规划和管理中的作用，为推进主体功能区建设创造良好的条件。

2、政府与市场的关系

主体功能区的规划与建设是一项具有全局性、长期性、科学性、强制性的国家发展战略。政府作为战略的制定者、执行者和监督者，其作用是根本性的。同时，区域经济协调发展的原始动力是市场力量。因此，处理好政府与市场的关系，发挥两者的合力作用，才能使主体功能区的建设顺利进行。

首先，要明确政府的主导作用。政府作为经济社会发展的调控者和协调者，作为政策的制定者和执行者，其主导地位是不言而喻的。在推进主体功能区的规划与建设过程中，政府要运用科学的方法选择合理的行政单元作为主体功能区划的空间单元；逐步推进主体功能区规划的编制；建立主体功能区规划的核心地位，发挥其空间指导和约束功能，来衔接和协调各类空间规划，促进人口、经济、资源、环境的空间均衡，形成合理的空间开发结构。协调主体功能区与其他区域规划的关系；采取各种财政措施，明确“受益地区参与”、“生态补偿与生态经济援助相结合”的补偿方式，建立健全补偿机制。

其次，要充分发挥市场基础性作用。市场是全国配置资源、促进经济发展的根本动力，也是实现主体功能区的主要依靠力量。所谓重点、优化、限制和禁止四类开发区的划分本身是一种市场选择行为，而非政府的行政安排。事实上，现在中国的经济布局和人口布局都已体现出市场的基础性作用。经济发达地区往往是环境承载能力较强的地区，环境承载能力较差的地区往往是人口稀少的地区。因此，在人口转移方面，重点开发区与优化开发区的就业机会自然会吸引限制开发区和禁止开发区的人口，政府不需要进行强制性的大规模异地迁移。所以，主体功能区的规划与实施，必须发挥市场的基础性作用。政府需要做的是在尊重市场选择功能的基础上，加强制度建设，建立和实施有效的保障机制和监督机制，使各主体功能区更加突出其主体功能，使各地区更加协调发展。

3、人的富裕与区域发展的关系

主体功能区的核心思想是根据资源环境承载能力、开发密度及发展潜力，统筹规划国土资源，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构；通过人口的迁移、实现基本公共服务均度化等手段，达到不同区域人均收入和生活水平差距缩小、促进区域协调发展的目的。可见，政府建立主体功能区的目的主要是两个：人的共同富裕与地区的协调发展。因此，处理好人的富裕与地区协调发展的关系是主体功能区建设的主要任务之一。从人口流动方向来看，优化开发区、重点开发区是人口的迁入区，限制开发区和禁止开发区是人口的迁出区。“十一五”规划中划定的22个限制开发区，西部占了17个；划定的禁止开发区，也主要分布在西部。因此，从大的范围来看，由于市场的作用和政府的政策，人口主要是从西部向中、东部流动。其结果就是西部的人口由于迁入经济发展较好的地区而逐渐摆脱贫穷，逐渐富裕起来。但本来就落后的西部地区会失去生产力中最主要的劳动力因素，而被边缘化，从而加剧我国区域发展的不平衡，由“人的富裕”导致“地域的贫困”。因此，主体功能区的规划与实施既要提高不同区域人民生活水平，使其同质化，又要兼顾“地域的富裕”。首先，政府要加大对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付和补偿力度。健全中央政府的纵向补偿机制和优化开发区、重点开发区的横向补偿机制。在实现公共服务均等化的基础上，逐步实现生活条件的同质化。其次，利用不同主体功能区的优势条件来促进经济和社会的发展。发展是硬道理，限制开发和禁止开发并不意味着限制发展和禁止发展，只是促进发展的侧重点不同。限制

开发区要坚持保护优先、适度开发、点状开发的原则，发展资源环境可承载的特色产业。禁止开发区在承担生态保护的主体功能的基础上，开发一些诸如旅游、文化等产业。通过发展一些不违背主体功能的产业，来促进限制开发区域和禁止开发区域的可持续发展。

4、主体功能区规划与其他各类空间规划的关系

目前，我国各级政府部门制订了大量的诸如国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划等各类规划，推动了我国整体和地区经济的快速发展。但由于所制定的规划的覆盖面不同、出发点和侧重点不同，它们之间势必会出现相互重叠甚至相互冲突的现象。同时与主体功能区规划也产生了矛盾。因此理顺主体功能区规划与其他各类空间规划的关系，是主体功能区建设所亟须解决的问题。

主体功能区是其他规划的基础和依据。主体功能区规划作为区域规划，强调的是空间的主体功能，明确资源配置的总体方案、人口分布的总体框架、重大基础设施的布局和公共服务产品的空间分配，具有很强的约束性和指导性，是其他规划的依据，也为其他规划衔接和协调奠定了基础。例如，城市规划将按照主体功能区所确定的空间主体功能、人口规模、人口分布等进行编制；土地利用规划对于土地利用结构和规模的确定可以通过主体功能区划对建设用地进行的分配、测算来实现对用地的总量控制。相反，各类空间规划对完善和促进主体功能区规划的实施也具有重要的推动作用。因此，建立以主体功能区规划为基础核心，以各类空间规划为支撑，定位清晰、功能互补的国土开发规划体系是促进和协调我国区域经济发展的必由之路。

5、主体功能区稳定性和动态性关系

总体来讲，主体功能区是对于国土空间的中长期战略性开发和布局安排，具有长期性、指导性和约束性等特征，一经制定，就不应轻易更改，否则就会失去指导意义。但某个区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力是随着开发的不断深入而改变，四类开发区规划的各自数量、范围和边界都会不断地调整变化。一些资源承载能力强的区域会随着资源的耗费而导致资源承载能力减弱。重点开发区会随着经济发展和人口的密集转化为优化开发区。限制开发区也会由于生态环境的修复和保护向重点开发区转化。因此，主体功能区规划确定以后，应建立相应的评估和考核体系，有效监督区域开发活动是否符合自身的主体功能，及时反馈以纠正不合理的开发活动，在保持主体功能区基本稳定的前提下，对主体功能区进行动态调整，以保持主体功能区稳定性与动态性的平衡。

参考文献：

[1]董力三，雄鹰，主体功能区与区域发展的若干思考[J]，长沙理工大学学报(社会科学版)，2009，24(1).

[2]方忠权，主体功能区建设面临的问题及调整思路[J]，地域研究与开发，2008，27(6).

[作者简介]丛煜(1974－)，男，辽宁人，中国医科大学人文社科学院讲师，法学学士学位，研究方向：经济学与思想政治教育。