弗吉尼亚州债务管理对我国的借鉴

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摘要：防范和化解地方政府债务风险是我国当前财政工作的重点。如何管理地方债务是当前学术界研究的重点问题。本文介绍了美国弗吉尼亚州债务管理经验，为我国的地方债务管理制度起到了借鉴作用。本文建议以修改预算法相关规定为前提，从事前审核、事中监督、事后追责全方位管理地方债务。

关键词：债务预算管理；债务预算编制；债券评级

据国家审计署2013年12月公布的数据，截至2013年6月底，全国各级政府负偿还责任的债务已达到206988.65亿元，负有担保责任的债务达到29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务达66504.56亿元。如何有效地管理化解如此庞大的债务，是我国各级政府部门面临的难题。本文我们剖析美国弗吉尼亚州政府的债务发行管理的各个方面，以求全景地展示发达国家在地方债务管理方面的经验，为我国的债务预算管理提供借鉴。

1 弗吉尼亚州预算管理

弗吉尼亚州有非常优秀的债务管理，从1938年起至今一直保持着AAA的债券评级。弗吉尼亚州位于美国东部大西洋沿岸，是美国建国之初的13州之一，与首都华盛顿隔河相望。国土面积为110，784 平方公里。人口约810万，三分之一人口从事第三产业。2011 GDP总额为3750亿美元，人均GDP 为46296美元。弗吉尼亚州经济类型多样，拥有众多的收入来源且发展平衡。弗吉尼亚州以其低失业率，高收入水平，高教育程度连续四年被福布斯杂志评为美国最优秀的州。

弗吉尼亚州的组织结构按行政层级依次为州长、财政部长、州财政主管和财政委员会。财政主管由州长任命，同时担任州财政委员会主席。财政委员会的主要目的是发行债券。弗吉尼亚州的预算编制采取复式预算，复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的预算。弗吉尼亚州将预算编制为经常预算和资本预算。经常预算是经营性预算，通常为日常经营性收支。资本预算主要是项目投资，如建设新项目，一般包括公共工程，公用事业支出，支出范围主要包括基础设施建设、项目改进，设备改良等。一般而言，经常预算的支出经费的来源以税收为主，以预算平衡为原则；而资本预算主要通过债券融资。州政府在确定融资类型时会考虑到资本项目的规模、项目的类型、周期、有关法律等因素。

（1）发行前提

弗吉尼亚州宪法第九章规定了该州债券发行的四种权限（参见表1）。9（a）型债券是指在紧急情况下（比如发生地震、外敌入侵或为短期赤字融资）或者为偿付以前年份债务时发行的债券。除了紧急发债之外，这种债券的发行无须议会批准，而其余三种情况则需要获得议会的批准。州联邦对9（a）型债券实行“十足信用担保”（full faith and credit），即所谓负有一般责任（General Obligation）。9（a）型债券通常由该州财政委员会发行。

9（b）型债券的发行需要得到本州公民投票批准。其发行目的是弗吉尼亚州政府为了建设有价值的资本项目。9（b）型债券为一般责任型债券，同样由州联邦提供“十足信用担保”，即以债券发行方的信用以及该州的税收作为偿付保证的债券。9（b）型债券同样由该州财政委员会发行。

9（c）债券又称为“双还债券”。它的还债能力是由这种债券所支持项目的收益来支持的，这不需要选民的批准。只有能产生收益的资本性项目才能举借债务。如果下列中任一条件成立，那么本条款并不限制为资本项目举借一般责任债务：（1）需要得到参众两院选民大会2/3以上的议员同意，才能举借债务。（2）能产生收益的特定的资本性项目（含扩大和改善原项目）才能举借债务。那么选民大会可以授权借债。9（c）型债券的偿付是以项目收益以及州联邦“十足信用担保”，并有州财政委员会发行。

9（d）型债券是指除上述三种目的外发行的债券。这种债券以项目收益和财政拨款作为担保，但州联邦不承担“十足信用担保”。这是目前弗吉尼亚州使用得最多的债券，该类债券可由州政府机构以及其它实体（如教育机构）发行。

表1 弗吉尼亚州举债的法律框架――宪法第X条

章节 目的 州议会 公投 安全性 发行方

9（a） 紧急事件；短期赤字；以及兑现优先偿还义务 授权 否 一般责任 财政委员会

9（b） 有价值的资本项目 项目授权 是 一般责任 财政委员会

9（c） 利用资本项目获得财政收入 州议员2/3 票； 项目授权 否 项目收入； 一般责任 财政委员会

9（d） 其它义务 授权 否 收益； 拨款 署、局等机构

（2）债券发行的主要类型

弗吉尼亚州发行的债券主要包括一般责任债券、收益债券，拨款债券和道义责任债券。一般责任债券（General Obligation Bonds）是由州、市、县或镇政府发行，以发行者的全部声誉和信用为担保并且以政府的征税能力为保证的地方政府债券。这种债券信用仅次于国债，安全性强，所筹措的资金往往用于修建高速公路、飞机场、公园及其他市政设施。一般责任债券极少拖欠，投资者能按期收回本金并取得利息。

收益债券（Revenue Bonds）与特定的项目或特定的税收相连，其还本付息来自特定项目的收入或该项目产生的税收收入。大部分收益债券是用来为政府所有的公用事业和准公用事业以及学校和医院的建设筹集资金。

拨款债券（Appropriation Bonds）是指用未来的财政拨款作为担保。由于未来的财政拨款有一定的不确定性，所有拨款债券通常比一般责任债券的债券评级低。按债券市场的情况不同，通常拨款债券要比一般责任债券的利率高5―20个基点。

道义责任债券（Moral Obligation Bonds）的特点是这类债券没有法律约束而只有政府的道义约束。当项目的收入无法偿付到期债务时，政府有道义上的责任，但没有法律上的责任来进行担保和偿还。通常的做法是发行此类债券的同时设立偿债准备金，当项目收入无法偿还到期债务时，则启用该准备金偿债。债券发行方通知立法机构在下一次还债期限前补充偿债准备金，立法机构可能会再次补充但这并非由法律规定必须这样做。评级机构也并不将这类债券视作由税收支持的债务。

（3）预算编制

弗吉尼亚州的预算编制过程以州长向州议会提交预算提议开始。这种典型的两年期预算从成为预算法案的12月的那一年春季开始编制。在这个期间，州长预算办公室编制准则设定基线预算。在春末或夏初，州长通知各个政府部门其支出基线预算额，如果该预算不能满足其支出需要，则各部门可在当年秋初提交追加预算申请。与预算过程同时进行的是对未来收入的预测。州长预算办公室与其经济顾问进行磋商之后，预测下一财年度税收收入。官方收入估计值的确定是预算过程中关键部分，因为弗吉尼亚州的预算必须达到平衡。税收收入的估计值确定之后，州长及其预算顾问将决定哪项追加预算报告会被采纳。州长于当年12月20日之前向议会成员提交预算法案，使得议员能在议会开始前将收到反馈意见。按传统的做法，预算法案将在一月的立法会议召开的第一天提交给参议院和众议院讨论。众议院拨款委员会主席将州长的预算法案作为众议院第30号法案。众议院发言人将此法案提交给拨款委员会。同样地，参议院将该法案作为第30号法案，并提交给参议院财政金融委员会。

弗吉尼亚州的资本预算编制过程与经常预算的编制有细微差距，具体编制程序如下：

首先，每隔两年需要编制资本预算的州政府部门或机构制定为期六年的基建投资计划，以作为其长期资本建设的要求。

其次，政府部门按优先次序将这些项目排序并且调整每个项目和服务的需求。长期资本项目需要州政府审慎地处理自愿接受的债务能力限制。这与中长期的资本需求不同，评估州的能力要满足最高次序的资本需求。DPB分析项目的需求并评估每个项目的影响对未来营运成本。一般服务部（DGS）将评估每个项目的预算和项目的技术面。对一定的优先次序的项目，团队，包括来自规划与预算部（DPB）和一般服务部（DGS）的代表，要求政府部门，参议院和众议院货币委员会的工作人员设定评估项目的预算和设计。

最后在六年期的资本项目上交后，对每个项目需求的分析，州长及其内阁将共同工作准备资本预算和经常预算。州长提交的预算和营运建议包含在同一份预算法案中供立法机构参考。

（4）债券评级

债券的信用评级具有信息披露、风险警示、价格指导等功能，可以规范和引导地方政府债务融资，保证财政的可持续性和区域健康发展。美国的地方债券发行风险和信用风险主要是由金融市场中介机构来实施监督。美国主要是有穆迪、标普和惠誉等大型评级机构对美国各级地方政府的地方债券发行机构进行评级。如表2所示，弗吉尼亚州2012―2014年度的预算报告中，对地方政府机构发行的债券，专业评级公司的评级等级都进行了详细的列示。可以看到，一般责任债券获得的评级最高，而道义责任的风险最高，因此其评级也最低。

表2 弗吉尼亚州主要债券发行单位

发行者 安全性 未偿还的本金 穆迪 标普 惠誉

弗吉尼亚州政府 一般责任 17亿美元 Aaa AAA AAA

弗吉尼亚州大学建设局

VCBA 年度财政拨款 19亿美元 Aa1 AA+ AA+

弗吉尼亚州公共建设局

（VPBA） 年度财政拨款 24亿美元 Aa1 AA+ AA+

弗吉尼亚州联邦运输委员会 年度立法拨款 20亿美元 Aa1 AA+ AA+

弗吉尼亚州公立学校局（贫困项目） 州政府补助以及地方政府一般责任 32亿美元 Aa1 AA+ AA+

弗吉尼亚州大学建设局（贫困项目） 州政府补助和高等教育机构的一般性收入 16亿美元 Aa1 AA+ AA

弗吉尼亚州资源主管局 道义责任 7亿美元 Aa2 AA -

弗吉尼亚州住房发展局 抵押收益 64亿美元 Aa1 AA+ -

截至：2011年6月30日

三、对我国的借鉴意义

（1）地方政府债券的发行必须在法律法规严格保证下才能实施。我国地方政府自主发债，必须以修改预算法规定为前提，在充分论证之后，预算法或省级政府出台相关的法规，规定地方政府发行债券的类型、偿还方式、适用范围。对于那些以地方财政收入为偿还保障的债券的发行，必须提交当年省人大、政协会议审议，经人大授权后方可发行；对于收益债券，即以项目收益作为偿还来源的项目，应该进行充分的前期论证，对其盈利前景、经营周期、项目适用性等进行严格的成本收益核算，对于无法保证稳定项目收益的债券，应暂缓发行或者通过其它方式，如PPP模式，政府不应作为项目实施的主导机构。对于那些需要以未来的财政资金做为担保的债券，政府不兜底的债券，政府可以设立偿债准备金，先监督债券的担保和偿还，一旦项目收入风险出现，则启用准备金偿债。

（2）实行中期预算，对项目和评估。预测未来财政年度的税收收入，制定未来几年的基础设施投资计划，从预算中予以安排。对所有实施项目的优先次序按项目需求的紧迫性进行分类，评估每个项目未来的投入、营运建筑成本、项目影响等。对已经确定的项目应采取地方人大、政协审议，由人大授权实施。

（3）将信用评级作为地方政府债券发行的必要条件。信用评级的前提是地方政府需要增加对地方政府相关信息的披露，提高政府预算，债券发行的透明度，使公众和专业机构能获得及时，详细地信息。其次，改变目前由单一评级机构的评级模式，鼓励不同收费模式的评级机构，甚至国际评级机构对地方政府债券进行评级，加强市场监督和竞争，确保评级机构的独立性和信息的真实性。

参考文献

1. 弗吉尼亚州预算报告http：//dpb.virginia.gov/budget/budget.cfm

2.刘. 地方政府债务融资及其风险管理[J]. 经济研究参考， 2010： 2-29.

3.李萍. 地方政府债务管理：国际比较与借鉴[M].中国财政经济出版社 2010.

作者简介：

陈明（1982-），湖南长沙人，中央财经大学中国公共财政与政策研究院博士生，研究方向：宏观财政政策。

李青峻，李青峻（1984―），河南项城人，中央财经大学博士研究生，研究方向：资金运行与宏观调控。