城市污水处理市场化运营模式分析
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【摘 要】城市污水处理的公共物品性质在逐渐就弱化，引入市场化的机制来处理城市污水具有可行性特征和可操作性。本文认为，城市污水处理可以通过BOT（建设-经营-移交）和TOT（移交-经营-移交）两种模式来实现市场化。
【关键词】城市污水处理；市场化；BOT；TOT
一、引言
从理论上来看，城市污水处理具有公共物品的性质，被视为公益事业，因此城市污水处理这一物品的供给由政府主导，导致城市污水处理市场竞争缺位和成本高企。同时单一的资金来源与巨额资金投入，使城市的污水处理往往存在巨大的资金缺口。另一方面，从动态的角度来看，城市化进程的加速以及由此产生的城市污水排放的迅猛上升，也要求对城市污水处理的政府主导模式进行改革，适当引入市场化机制来解决这一问题（段永红，李曦，杨名远，2003）。从已有的成熟的国际化经验并结合国内实际，本文认为可采用BOT以及TOT两种模式来实现城市污水处理市场的市场化。
（一）BOT模式涵义
BOT模式，即建设-经营-移交（Build-Operate-Transfer），它是一种项目融资方式，主要适用于基础设施建设领域，它的产生是以萎缩的国际工程承包业务和国内外金融市场项目融资机制的产生为背景的。从BOT模式的产生发展到现在，在促进国际经济合作方面具有创新性的意义。BOT融资模式的基本程序为：由政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由国内外私营部门作为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设项目，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。
BOT这一运营模式，同样也可以运用到城市污水处理市场中来。在城市污水处理运作中，指政府与企业订立合同，企业负责项目的融资，并建设污水处理设施设备，与其他基础设施运用BOT模式一致，政府给企业授权，允许投资企业在一定时间内对污水处理设施拥有使用权、经营权和收益权，合同期满后，投资企业将污水处理设施无偿转移给政府。城市污水处理过程中对这一模式的运用，保证了投资在基金的来源，同时也允许私人投资企业投资基础设施的回报，是一种双赢的运行模式。BOT模式将现有体制下城市污水处理设施的建设、运营等政府行为转变为企业行为，它的本质是所有权和经营权的分离，政府在法律上拥有对设施的所有权，而私营部门拥有的仅是在特许期内设施的使用权、经营权和收益权（邓志娟，2008）。
（二）BOT模式在城市污水处理中的适用性分析
BOT模式在城市污水处理的适用性方面主要体现在：
一是为污水处理产业引进竞争机制。长期以来，我国污水处理产业基本上处于政府主导的经营状态，存在着管理落后、效率低下、缺乏竞争意识等弊端。采用BOT投资方式，吸引外资企业或国内民营企业进入我国污水处理产业建设领域，势必将打破目前存在的由单一投资体制形成的严重的行业和部门垄断局面，从而增强企业的经营意识，降低运营成本，提高工作效率。
二是融资渠道的多元化。污水处理建设需要大规模的投资，采用BOT这一运营模式，利用了资本市场的融资功能，多渠道吸纳大量国际资本和民间资本进入污水处理设施建设和运营行业，以弥补财政资金不足，减轻政府这方面的财政支出。
三是项目管理经验及水平的提高。污水处理产业采用BOT模式运作，不仅可以减轻地方政府直接的财政负担，缓解经济发展中资金短缺的问题，而且可以通过项目的运作解除外商或国内民营企业对投资污水处理产业的后顾之忧，从而吸引更多的投资商直接投资经营污水处理产业，加快该产业的发展。BOT模式在运用过程中，通过招投标可以引进国内外实力雄厚、经验丰富、信誉良好的专业企业，这类企业一般治理技术水平比较高，各类配套设施也齐全，可以为国内水环境污染治理带来先进的管理经验和技术水平，提高城市污水处理设施的运行效益和效率，同时，让私营部门来投资建设，可以大大提高建设速度，使污水处理设施在较短时间内建成并运行（邓志娟，2008）。
三、城市污水处理市场化运营的TOT模式分析
（一）TOT模式涵义
TOT模式（Transfer- Operate-Transfer），即移交一经营一移交，它也是在BOT模式的基础上派生出来的，是BOT融资方式的新发展，TOT模式主要是指政府部门与私营部门签订协议，将政府拥有或已建成的城市污水处理设施移交给私营部门运营，通常污水处理设施在资产评估的基础上，私营部门需要支付相应的收购资金，以获得特许期内污水处理设施的使用权、经营权和收益权，私营部门通过服务收费回收投资并获取合理利润，特许期满后将运营良好的设施无偿移交给当地政府。从外资的角度来看，通过这种方式引进了外资，使新项目及时启动，但又将外商与新建项目割裂开来，从T-O过程来看，更像一种贸易，其标的为一定期限内的现金流量。但从T-O-T整个过程来看，它是一种既不同于以资信为基础的传统融资方式，也不同于BOT方式的新融资方式。
BOT与TOT两种融资方式都是解决我国基础设施和基础产业建设资金不足问题的途径。这两种融资方式具有一定的相同性，但也有不同的特点，主要体现在：
首先是投资方的项目结构方面不同。TOT模式中私营部门投资的是己经建成运行的污水处理设施，投资者在获得特许权后可直接经营项目，而BOT模式中污水处理设施是由私营部门投资建设的，投资部门要经过建设阶段才能进入运营阶段。从本质上看，TOT模式是政府将污水处理设施租赁给私营部门的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金，是政府通过资金和其它资源的互补性整合，与拥有技术资源和资金资源的一方实现合作经营的一种模式。
其次，投资人承担的风险和责任方面。由于BOT投资项目生产经营周期长，从与政府谈判和进行可行性研究到经营周期结束，时间跨度往往历经数年、数十年，因此不可避免地存在多种风险。因此在BOT融资方式的实施过程中，投资方对各种风险的考虑是十分慎重的，因为风险系数的大小直接影响投资人的投资信心和决策。而TOT方式没有建设这个环节，投资方直接经营已建成的项目，从而回避了项目工程建设中的大量风险。TOT模式是购买东道国已有的存量基础设施和经营权，既避免了建设超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务的风险，又能尽量取得收益。
（二）TOT模式在城市化污水处理中的适用性分析
TOT模式在城市污水处理设施市场化运用过程中的适用性体现在如下几个方面：
首先，财政压力的缓释作用明显。TOT使政府的收益前置，缩小的资金的回笼时间，并且当地政府在产权交易市场中对经营权的交易以及经营主体的专业，促进了资产的流动，加速了污水处理设施建设领域的资金流动速度。
其次，良好的风险分担和规避机制。在TOT模式下，与其他融资模式相比，政府和企业承担了较低风险。从政府角度来看，政府部门出让的是已有的污水处理设施，可以在一定程度上降低产品质量、技术等方面的风险；从企业来看，规避建设资金融资、前期工程开发等风险。
第三，建设与经营相分离的机制。TOT模式下，污水处理设施已经建成，也就是说，想从事污水处理业务的社会性企业与项目的建设没有关联，即投资者不用投入大量资金建设污水处理设施，因此投资者减少了城市污水处理设施的建设环节，减少了城市污水设施建设过程中的风险。从另一个角度来看，TOT模式只是涉及到政府部门的控制权的转让，不涉及所有权的转移，减少了在股权控制方面的纷争。
第四，良好的投资回报方式。企业在拥有既有污水处理设施的经营权后，在允许的使用期内对城市污水设施进行市场化运营，从中获取投资回报。同时，对于私营部门来说，收购的是实体的设施，可以发挥专业化的优势，通过自身的技术力量来检测、审查、核定设施的运行效果和质量，并以此作为资产评估的依据，从而确定合理的转让价，降低投资风险。
TOT模式适用于有收费补偿机制的已建成或正在运行的城市污水处理设施。在污水处理项目上，TOT应用更为广泛和充分。因为在市场化发展之前，我国大多数城市污水处理厂都是由政府投资建设和出资运行的，为配合经济社会快速发展需要，政府投资建设了大量的污水处理厂，而如今，在城市污水处理设施运营体制机制市场化改革的大背景下，政府必须选择合适的、有效的方式对这些众多已建的、正在运行的污水处理厂实施市场化运营，而TOT模式正好适合这类设施市场化发展的需求，从而成为政府最热衷和最主要的选用模式（邓志娟，2008）。
四、结束语
BOT模式和TOT模式，是具有公共基础设施性质的城市污水处理业务在市场化过程中比较可行的两种运行模式。当然，BOT和TOT两种模式，各有利弊，各有优缺点，在实际操作的过程中，应该具体分析市场环境以及区域经济特征，采取适当的市场化方式，实现城市污水处理等公共基础设施的市场化。
参考文献：
[1]邓志娟.城市污水处理设施市场化运营模式研究[D].同济大学，2008.
[2]丁向阳编著.城市基础设施市场化理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2005.
[3]李宇兰，武夷山.私营部门参与城市环境基础设施建设和运营模式研究[J].中国科技论坛，2004，02：106-108.
[4]段永红，李曦，杨名远.我国城市污水处理市场化问题探讨[J].中国农村水利水电，2003，05：11-12+14.
[5]陶大坤.我国城市污水处理市场化改革探析[J].法制与社会，2007，08：633-634.
基金项目：辽宁财政改革与发展研究所资助项目“辽宁城镇污水垃圾处理运营机制研究”（项目编号：CZS2011-8）；辽宁社会科学院院内资助一般项目。
作者简介：田华（1979-），女，辽宁法库人，辽宁社会科学院助理研究员，研究方向：城市化、产业组织。