中美救市退出政策有差距

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发生金融危机,政府采取措施救市是非常必要的。从美国来看,政府的救助资金将在被救助机构渡过危机后逐渐收回;而中国的4万亿资金已经被长期占用,退出很难

全球金融危机发生已近两年,中国经济率先复苏,美国各大金融机构也在政府的救助下渡过了最困难时期。此时,大规模的救市措施要不要退出?用什么方式退出?何时退出?成了当下紧迫的问题。看看美国,刺激政策退出似乎是一件非常简单的事情,因为已经有很多被救助的机构和企业在逐渐归还政府的救助资金,把救助资金还给政府,刺激政策也就退出了。但在中国,这件事就不那么容易了,刺激政策“退出”比当初“推出”更难。就这个问题,《新财经》记者专访了清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明和北京天则经济研究所所长盛洪。

救助资金投向不同

《新财经》:金融危机发生后,美国政府投入了大量资金救助金融机构,中国也出台了4万亿的救市计划,中美两国的救市措施有什么实质性的区别?

盛 洪:中美两国救市措施的相同之处,就是都采取了“半个凯恩斯主义”,即在经济衰退时实行了扩张的财政政策,而在经济高涨时并不实行紧缩的财政政策。不同之处,是在法律程序上的区别,中国的救市政策是行政部门也就是国务院决定的。严格来讲,这么巨大的政府支出,国务院是没有权力决定的。但是,中国的法律又没有规定国务院不能作这样的决策。救市政策既然没有通过人大审议,很多东西就非常模糊,资金投到哪,投给谁,都是不透明的。

美国的救市政策是通过议会决定的,在程序上相对透明,8000亿美元的救市计划是受到国会议员监督的。这样,从经济刺激政策的效率来看,美国的效率会比中国更高,因为美国把钱用到了更有效率的地方。

袁钢明:区别很大,美国政府主要救助的是金融机构,中国主要是进行固定资产投资。事实上,中国并没有发生金融危机,中国的危机是自己造成的。中国只有很少的金融机构买了很少的雷曼债券,所以,金融危机不应该发生在中国。但中国的救市措施也是成功的,因为我们没有像美国那样把钱投到了银行,而是把钱投到实质的经营中了。

金融危机是美国的金融机构搞衍生品造成的,对美国来说是真正的金融危机。要解决这场危机,美国首先要解决金融机构的问题,美国政府通过国债投资的办法解决了这个问题,可以说是非常成功的。如果美国政府当初不用国家投资的方式,而是靠市场自己融资的办法来解决,这场危机是渡不过去的。所以,两个国家发生危机的情况完全不同,不能说谁好谁坏,两个国家做得都是成功的。

《新财经》:美国的不良资产援助计划(TARP)使美国的大型金融机构渡过了危机,如今,美国政府已经收回了被救助机构(比如花旗银行)的部分资金,并得到了一些股息。美国政府类似这样的救助措施,与中国的救助措施有哪些相同和不同的地方?

袁钢明:美国在这方面做得非常成功,美国监管部门对金融机构进行了“压力测试”,用最严格的条件来测试金融机构的不良资产问题。经过测试后,先对有毒资产进行评估,评估后对有毒资产进行“消毒”,给予被援助的金融机构一定的优惠利率补贴,发动民间金融机构参与。这样做的结果是,很多金融机构不会去隐瞒坏账,尽量不去向国家要钱,机构也愿意自己解决问题。美国的这种做法,还没有哪个国家比它做得好,使民众对政府的信任度增加了。

之前,日本在这方面就做得非常糟糕,日本从泡沫破灭以后始终在进行金融机构改革,结果越改革越糟糕,日本政府对金融机构采取了非常猛烈的措施,使金融机构发生震荡、倒闭,人们失去了信心。最后,日本政府才明白,对金融机构不能像对企业那样,说倒闭就倒闭。所以,金融危机发生的时候,美国也有争论,有些人不同意把公共资金投入金融机构中。但是,金融机构毕竟有扩大连锁的影响,尽管美国国会对救助金融机构有反对意见,但最后还是突破很多阻力,筹措了大量国债资金,救助金融机构。尽管使美国财政赤字大幅度上升,由此也表示了美国政府对处理金融危机的坚决态度,能分清形势的轻重缓急。

盛 洪:美国把大量资金注入到民营企业中,而且注入的这些资金,政府回收是有时间限制的,不是永久性的。美国政府只是在非常时期伸出援手帮一把,等危机过后这些企业和机构就会把钱还给政府。这种偿还其实也不是强制性的,由于美国人比较坚信产权制度,坚信私有制,他们的理念和传统促使他们有积极性来偿还政府的资金。美国人非常清楚,在特殊时期的特殊行为,不能成为永久性的行为。

但在中国,大量的钱涌进国企,尤其是央企。这种国有化是永久性的,与美国有很大的区别。为什么中国的央企会变得越来越凶猛,因为它们除了不交租、不交利、少交税外,还获得了大量的银行贷款。央企获得大量资金后,又没有去恰当地运用,甚至扰乱了楼市和股市。

经济复苏的实质不同

《新财经》:中国经济与其他国家相比,为什么会率先复苏?深层次原因是中国政府的救市措施得当?还是中国政府的执行力强大?还是其他原因?

盛 洪:中国经济率先复苏,既不是中国救市措施得当,也不是中国政府的执行力强大。是因为另一个重要原因,即中国的城市化过程还没有完成。美国、欧洲、日本的城市人口占总人口的80%~90%,中国只有50%;美国、欧洲、日本的城市化过程已经完成了,而中国的城市化所带来的巨大需求会持续存在。中国每年的城市化率提高1.2%左右,这就意味着城市每年要增加2000万人口,这么多人进城,需要相应的基础设施、公共事业,相应的住宅和各种各样的配套设施,这就需要数万亿的资金投入。所以,中国的城市化进程导致的巨大投资需求,带来了经济增长的持久动力,一旦出现危机,也就是需求不足,最简单的事情就是加快城市化进程,增加投资需求,这样,经济就掉不下去。所谓政府的执行力,政府的救市措施,都是辅的。

《新财经》:目前来看,中美两国的经济复苏程度如何?

盛 洪:中国经济基本复苏了,但中国的问题不是衰退,而是扩张过度,未来很有可能带来较大的通胀压力。中国经济复苏迅速,全球金融危机对中国似乎只是一个扰动。在金融危机之前,中国经济就经历了一个高通胀时期,金融危机使中国的贸易下滑,贸易顺差减少,这就化解了通胀压力。虽然现在经济复苏了,但又会很快面临着原来没有解决的问题――通货膨胀。通胀会带来新的经济衰退,因为会使物价迅速上涨,大量的投资会被错误的信号误导,导致大量的亏损,亏损的结果实际上就是通缩。所以,现在看起来是经济复苏,但最可怕的是复苏之后带来的新问题。

美国相对来说比中国要缓和,但美国在经过了这次危机后,没有真正解决导致金融危机发生的制度问题,比如华尔街过度冒险的金融交易,不断推出高风险的金融产品,这些过于冒险的经营行为,其实并没有受到惩罚。美国政府没有让那些大金融机构倒下,但恰恰是这些大金融机构导致了这场金融危机,导致了大量的亏损。现在,这些人不但没有受到惩罚,有的还拿着联邦政府的救助资金去发奖金,这是美国的问题。不过,类似的问题如果再次出现,应该还会延续相当一段时间,但中国的问题马上就会显现。

袁钢明:中国经济复苏给体制造成了损害。中国经济本来就没问题,到2008年的时候经济发展得很好,但很多人认为是经济过热,采取了防通胀、防过热的政策。中国的金融危机是紧缩货币导致企业资金链断裂的结果,很多企业已经破产倒闭了,想恢复也恢复不了,最后只好采取了更大程度的放松政策。

现在看来,太宽松的政策造成了很大的结构性问题。

第一,房地产泡沫增大。现在的房地产市场很恶劣,2009年初经济下滑,出现房地产下滑是很正常的,结果政府比救股市还要积极地救房地产,鼓励房地产投资,鼓励二套房销售,降低税率。用投资去刺激房地产市场,用虚假的房地产泡沫来支撑经济,这是一个完全重大的失误。现在,政府已经没办法管房价了,因为房价下来经济就崩溃了,房地产泡沫的破灭,会使整个银行对政府的融资全面崩溃,现在是骑虎难下。所以,今后两年我们会面临着非常严峻的考验,政策带来的深层次问题还有很多。

第二,地方政府以土地为抵押的融资。以土地为抵押融资是非常危险的,隐患还在后面。中国的民营经济本来有很多投资机会,现在把4万亿投资投到政府项目中,许多是劳民伤财的工程。所以,不能简单地说中国经济快速回升了。

第三,贷款的发放有问题。大量贷款是在发生金融危机以后,很多企业都活不下去的情况下,把钱贷给了政府项目,贷给了地方融资平台。实际上,地方融资平台就是政府的融资平台,是中央政府行为,因为有政府担保,地方政府不用负责任。但这些钱贷出去迟早都是坏账,这是贷款机制的倒退。所以说,中国经济迅速回升,多少有自欺欺人之嫌。

美国经济的复苏,首先是把金融稳定下来了,这是非常重要的。但是,美国整体经济复苏起来还很难,因为美国的失业率太高了,这与美国经济结构变化有关。美国过去是依赖房地产,现在又要调整制造业,美国过去的服务业占比过多;失业率很高,这就造成了美国整个经济和社会的不稳定。所以,经济回升很难,甚至还有可能下滑,这是美国经济结构的问题。

刺激政策退出方式不同

《新财经》:既然说经济已经复苏了,就不得不提经济刺激政策退出问题。您认为,中美两国经济刺激政策的退出方式会有什么不同?

盛 洪:美国的退出方式很简单,就是这些被救助的机构和企业恢复正常运转后,向联邦政府归还救助资金,钱还给政府就等于救市政策退出了。在中国,实际上是靠政府的行政干预来退出,比如银行的贷款额度要有限定,用政府的行政命令来控制银行发放贷款规模。由于一些政府部门、一些央企都比较喜欢膨胀的政策,所以,中国的政策退出不会太快。现在看,问题还不会太严重,中国还有没完成的城市化进程,使政策退出的脚步放慢变得相对合理。

袁钢明:刺激政策肯定是应该退出的,但中国现在并不谈退出,退出是美国先提出来的。因为,一开始很多学者就反对,不能用破坏经济机制的办法来解决金融危机。所以,美国在说服持不同意见的人的时候,就表示了刺激政策只是应对危机的一种方式,只要危机一过,刺激政策马上退出,绝不拖延。

但中国从来就不说政策退出问题,把这个事情当做机遇继续发展下去。这就是应对危机的弊病,或者说是对金融危机不合理的认识。实际上,刺激政策是应该退出的,比如货币政策恢复到原来的状态,这也是一种退出。但现在财政政策就不好退出,房价现在被推得这么高,地方融资平台也没办法退出,也不能退出,很多钱都投向了公共事业,投入到长期工程中,这些工程一建就是十年,甚至更长,建起来就退不下去了,否则都成了“半拉子”工程。中国是一开始就把这些刺激政策当成了长期政策,利用这个机会搞长期的基本建设,其实压根儿就没想退出。

《新财经》:我们知道,美国的很多政策是在限制政府的控制能力,即使这次对个别行业有一些救助行为(比如汽车),但也没有更多地介入。而中国的很多政策,是在聚集政府权力,比如“国进民退”潮流重现。这样下去,一段时间后,中美在经济上会出现怎样的不同效果?

盛 洪:“国进民退”如果再继续下去的话,可能对中国经济产生负面影响。“国进民退”就是使国有经济所占的社会资源比例增大,意味着生产率较低的企业群体替代生产率较高的群体,从整个社会来讲,社会的生产率会下降,经济增长速度会放慢。另外,“国进民退”会导致极大的不公,国有企业利用垄断权,利用所谓的特殊权力,获得了大量资金,然后用这些资金增加自己的收入,他们的收入高出社会平均水平的5~10倍。这么高的收入显然不是通过自己努力得来的,是利用的特权和垄断权得到的。在经济增长速度比较快的时候,这种不公带来的问题有可能被缓和下来,大批社会弱势群体,比如农民和农民工,由于城市化的发展,还能得到一定的补偿。但在经济增长速度放慢的时候,矛盾就会凸显,甚至会带来动荡。应该说,如果“国进民退”继续下去的话,会阻碍中国经济健康增长的势头,会产生非常严重的后果。

对于美国来说,由于对产权制度的坚守,美国已经形成了一种根深蒂固的文化,他们在进行政府干预的时候,从来都是小心谨慎的。政府干预不能成为永久性干预,也不能破坏私有产权制度,不能破坏市场制度。当然,不是说美国什么都好,这次金融危机就是美国造成的,美国也有其他问题。美国人热衷于高风险金融产品的交易,美国政府也和中国政府类似,倾向于扩张性的宏观政策。美国是民主社会,总统是民众选出来的,老百姓也喜欢经济高涨,不喜欢经济衰退。所以,经济高涨的时候政府没有动力去紧缩,经济衰退的时候政府一定有动力扩张,这也是美国的问题。但相对而言,美国比中国要好些。

决策失误的后果不同

《新财经》:金融危机发生后,两国的救市措施都是在很短的时间内作出的,没有太多的时间深思熟虑。现在回头看,这些救市措施有哪些失误的地方?

盛 洪:中国的巨大投资,没有非常透明的监督,投入的资金可能没有效率。另外,很多资金都投到了国有企业中,这应该是一个很大的问题。中国可以通过改革来促进经济增长,应付金融危机,这种改革其实应该包括扩大民营企业的进入领域。中国的很多领域都没有对民营企业开放,如果开放的话,民营企业可以创造出更多的就业机会。应该说,中国的救市措施是比较单调的,资源配置的产业也不太丰富,这应该不是太大的错误。最重要的是,没有借这次机会来发展民营经济,这是一个巨大的失误。

美国政府如果这次不让雷曼破产,就没有人能破产了,如果没有任何人为金融危机承担一点责任的话,就是大错。只是,美国政府去救助了那些“大得不能倒”的大企业,比如像AIG(美国国际集团)这样的公司,它是为很多衍生工具做保险的,所以,AIG不能倒。当然,美国也有失误,它的失误是处理危机过于匆忙,在为这些大公司注入资金的时候,没有仔细去考虑怎么接管公司治理,使大量的联邦资金注入公司后被迅速变成了奖金,这些资金现在也追不回来了,这就是美国的问题。实际上,联邦政府既然是在援救他们,就有权力介入公司的治理结构中去,也应该事先来把握这些资金的使用。虽然后来美国众议院通过了一个决议,拟对这些奖金征收重税,但后来对这件事还是不了了之。

袁钢明:两国的救助措施都有失误。中国最大的失误,就是对经济形势判断的失误。美国次贷危机从2008年4、5月就开始了,中国当时没有意识到对自己的影响,还在紧缩,而且改变货币政策的时间太晚。

美国也有严重的错误。美国雷曼兄弟到目前为止还有争论,到底该不该救雷曼?如果救了雷曼会怎么样?雷曼公司出卖股份促成重组如果早一点的话,也许不会发生金融危机。所以,美联储或美国金融机构可能在这个问题上也有责任。不过,政府在这件事的处理上也有很多正确的地方,比如对“两房“问题的解决就非常成功,还有就是救了AIG,没有造成连锁性的崩溃。