社保基金可持续发展的保障
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社会保障制度是现代社会中必不可少的一项长期基本制度，必须把可持续性作为其重要的原则，其中社会保障基金的可持续性尤为重要。但是，目前我国社会保障制度面临着严重的财务危机。以基本养老保险为例，1998年全国城镇职工基本养老保险基金积累额达1900亿元，但是截止2001年底这一数字已经下降到1050亿元。也就是说在3年中，养老金的支付不仅消耗了各级财政的补贴及个人和单位当期上缴的基金，而且消耗了850亿元的积累资金。如果照这样的趋势发展下去，在很短的时间内，社会保障基金就会消耗殆尽，社会保障制度就会随之破产。因此，如何改善社会保障基金财务状况，增强其抵御风险能力，提高社会保障基金的可持续性就成为关系社会保障制度存亡的重要问题。
笔者认为，社会保障基金的可持续性可分为两个层次：第一层表现为基金在短期内可以收支平衡；第二层表现为基金从长期看可以保值增值。并且基金的以收抵支是保值增值的基础，保值增值又可以提高基金的支付能力。
一、实现社会保障基金短期内的收支平衡，为保持长期的可持续性提供条件
1、我国社会保障的制度年龄很短，存在诸多制度内和制度外的缺陷，导致社会保障基金收支不平衡。
（1）、制度设计上存在缴费的负激励因素。制度设计上不够成熟，缺乏有效吸引缴费的机制，甚至存在一些影响缴费积极性的负激励制度。比如我国的养老保险不是完全积累的个人账户型，而是“小个人账户，大社会统筹”，这样容易引起逆向选择，使高收入者容易产生被剥夺感而选择按照较低的基数缴纳保费。国家对于社会保障基金的缴纳方面也没有出台对个人或企业较有吸引力的减免税或补贴政策，难以调动各方缴费的积极性。
（2）、立法滞后已经成为严重制约社会保障发展的因素。由于缺乏相应的法律及司法作保障，有关部门在扩面、清欠、稽核检查等方面没有强有力的手段，对企业、个人、有关部门拒不承担社会责任的行为缺乏硬性约束机制，已成为社会保障基金收支不平衡的重要原因。
（3）、国家投入不足。近年来国家十分重视社会保障，但从社会保障资金占GDP的比重看，国家在社会保障资金方面的投资明显不足。2003年我国人均GDP突破1000美元，社会保障支出约占当年GDP的5.2%。其他国家在经济状况类似的情况下，日本1960年人均GDP只有458美元，不足我国目前人均1000美元水平的一半，但当年日本社会保障支出占GDP的比重已经达到8%。俄罗斯1999年人均GDP为1150美元，当年其社会保障支出占GDP的比重高达9.55%。
（4）、社会所承担的社会保障责任较少，资金渠道单一。政府利用行政手段将国有、集体企业纳入社会保险范围，使其成为社会保险的主要参保对象，这些企业由于历史和现实的原因，普遍负担沉重、经济效益差，对社会保障支出的承受力低，造成参保单位逃缴、欠缴现象严重；而受行政手段影响较小的非公有制企业、新兴经济实体多选择不参保，逃避社会责任。这样造成应由社会投入的资金严重不足。
（5）、基金收缴和支出的管理体制还存在漏洞。目前社会保障基金按项目管理，导致管理成本提高，有效使用效率降低。基金征缴机构对已参保和未参保单位没有约束手段，造成基金征缴困难。制度性原因和替代率高等原因使提前退休现象蔓延严重，给社会保障基金的现期支付带来巨大压力。
（6）、人口老龄化。我国老龄化问题日趋严重，60岁以上老年人口已超过1.3亿，占总人口的10%以上，到本世纪中叶，老年人口将超过4亿，占到全国总人口的1/4左右。[3]人口结构的老化和长寿风险导致总人口的赡养比率增加，给社会保障带来沉重的支付压力。我国城镇人口赡养率（退休人口占就业年龄人口之比），2000年为20.14%，2020年将是37.37%，2031年达到顶峰为47.3%。如果考虑随着社会经济发展，今后领退休金和养老金的范围将扩大，而年轻人因接受教育的年限延长而推迟成为劳动力的初始年龄，年轻劳动力的经济参与率将下降，这两者的共同作用还会导致实际赡养率的进一步提高，加重对社会经济的负担。
2、要保证社会保障基金收支平衡，必须同时从开源和节流两方面下功夫，具体可以采取以下措施
（1）、建立健全社会保障法律体系。通过建立健全社会保障法律体系，规范社会保障基金的来源渠道、管理运作、标准及程序等，还可明确划分政府与社会、政府与社会成员以及中央政府与地方政府等主体的权利与责任，加强对各方行为的硬性约束，保障社会保障基金具有稳定可靠的资金来源、专项而明确的用途、高效而完善的管理体制，实现收支平衡的目标。
（2）、加大财政对社会保障的投入力度，建立多渠道的社会保障筹资机制，保证社会保障获得充足的资金来源。比如：开征社会保障税；调整财政支出结构，扩大社会保障支出；做好彩票业，加大社会福利彩票发行规模；发行社会保障债券；减持部分国有资产。
（4）、编制社会保障预算。要改革现行的国家预算体制，建立和编制政府社会保障预算，把各项社会保障基金和专项资金纳入预算管理，使社会保障基金和专项资金的收入和支出接受人大及社会的监督，通过编制预算还可掌握基金的收支进度，统筹调配资金，逐步实现社会保障收支的规范化、法制化。
（5）、完善社会保障管理体制。建立广覆盖的信息服务体系，实行社会保障资金的社会化发放，严格控制社会保障超标准超范围的支出，杜绝虚报冒领行为，加强支出管理，达到削减支出的目的。
二、实现社会保障基金长期的保值增值，为基金平衡提供保障
社会保障资金的保值增值是社会保障制度长期持续发展的基础，是社会保障基金收支平衡的保障。我们可以采取以下措施保障基金的保值增值。
1.加强社会保障基金的监督管理，确保其安全有效运营。对社会保障基金应严格实行收支两条线的管理模式，要在银行开设专户，将基金收入、支出分别管理。社会保障经办机构不得擅自运用资金，其经费也不得从基金中提取，而是列入财政预算，由财政比照其他行政事业单位拨款。基金结余按有关规定购买国债等，杜绝挤占挪用。同时建立完善的监督机制，社保、劳动、审计、财政、人行等部门要在自己的职权范围内经常开展监督检查，加强对社会保障基金的监督，建立反应灵敏的预警机制，发现问题及时处理，确保社会保障基金的安全有效运营。
2.社会保障资金的部分非货币化。国家按地区核定可维持基本生活条件的标准，个人及用人单位缴费后，国家直接发放社会保障券，其实质是国家对个人发行的长期债券，作为该成员拥有日后从国家获得物质帮助的索取权凭据。当该社会成员发生法定情节需获得国家保护时，可以直接在法定机构兑换为食品券、住房券等基本生活必需品的实物券，剩余部分国家可以按照生产发展水平发放生活费用。这样基金保值增值的责任自然落到政府的肩上，个人需要承担的一部分通货膨胀风险转嫁给承受风险能力较强的政府，而政府又可马上筹集到一笔建设资金。
3.将社会保障基金投资国家基础设施项目。社会保障基金具有长期稳定的特点，可以将之投资到电力、石油、通讯、铁路、高速公路、港口、盐业、烟业等关系国计民生的基础建设项目，这些项目具有资金需求量大、投资回收期长，但投资回报率高、风险小的特点，恰好符合社会保障基金可以长期使用但必须低风险运作的特点，可以为社会保障基金赢得较高的投资回报。
4.逐步摸索社会保障基金在金融框架内的保值增值途径。入市只是社会保障基金在金融框架内寻求保值增值的途径之一。我们还可以在基金形成一定规模后，开设以社会保障资金为主的银行。在资金来源方面，国家可以对单位和个人的缴费给予一定税费减免或补贴吸引存款。在资金运营方面，银行可以通过存入人民银行或同业拆借等方式获取比社会保障管理机构高的利息；或者将社会保障基金投放到住房抵押的一级市场和二级市场中去，因为住房贷款也具有风险小、资金需求量大、贷款回收期长的特点，比较适合社会保障基金投资；或者直接发放一些风险较小的、对特定群体封闭运行的贷款，如粮食购销贷款等政策性贷款，在保障资金安全性的基础上实现基金增值。
（作者单位：河南师范大学公共事务学院）