再论流动儿童的教育起点公平

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流动儿童教育问题长期困扰着当前中国基础教育，城乡二元体制、户籍制度、义务教育财政制度等都是造成流动儿童就学难的重要原因，而借读费的存在加剧了这一问题的严重性[1]。2009年，《现代教育科学》第6期刊登了广州大学教育学院叶咏硕士的《从“借读费”的取消看流动儿童义务教育起点公平》一文（以下简称《从》文）。《从》文将借读费作为困扰流动儿童教育公平的最重要因素，旗帜鲜明地指出借读费的取消能“促进教育公平的实现”，表明了“政府对实现教育公平，特别是流动儿童义务教育起点公平的信心和决心”[2]。这些观点体现了作者对教育公平这一重大现实问题的关注和对处于弱势群体地位的流动儿童的人文关怀。但作者在逻辑分析过程中陷入了一种“经济决定论”的思想，认为流动儿童教育的一切问题都可以交给经济政策去处理并得到有效解决。这种观点代表了相当一部分人的认识，例如有人认为借读费的取消标志着“教育公平在义务教育阶段正逐步成为现实”[3]。笔者认为对这类观点应该有足够的重视，否则容易滋生一些盲目乐观的观念，并可能导致我们在流动儿童教育问题上过分重视经济落差而忽视了其他诸如文化、观念、阶层上的差别，无形中减少了对流动儿童其他层面教育需求的关注度。因此，对《从》文中的某些观点，笔者认为很有必要提出讨论，希望借此文与《从》文作者以及广大同行展开有益探讨。

一、什么是流动儿童的教育起点公平？

公平问题涉及社会领域的方方面面。但到底教育起点公平对流动儿童意味着什么，《从》文并未进行必要的分析。笔者认为，如果不对流动儿童教育起点公平的内涵进行清晰的说明，在实践层面上就会失去考察的指标，因此，对这一概念进行理论和实践层面的梳理很有必要。

从理论上看，众多研究者并未对“公平”下一个能够被普遍接受的界定。与公平相似的概念还包括公正、平等、正义等，有时甚至混淆使用。在西方，平等理论主要有三种，即“权利的平等”“机会的公平平等”“民主的平等”。自由主义者认为，“权利的平等”是一种以自由的市场经济为先决条件的平等，因而，机会总是向才能高的人倾斜。教育层面，由于社会、经济、阶级、文化条件的差异，教育权利的分配倾向于社会地位高、经济条件强、文化程度好的城市子女，处于弱势地位的儿童（以流动儿童为代表）的平等受教育的权利被剥夺。鉴于此，罗尔斯提出了“机会的公平平等”，力图解决由社会和文化环境给人造成的不利影响，通过增加教育机会、实行再分配政策和其他社会改革措施，使教育资源不仅在应然层面上开放，而且在实然层面上开放，进而使弱势群体的儿童确实有平等的机会享受平等的教育资源。“民主的平等”在罗尔斯看来是一种最高级别的平等。他认为，社会差别是客观存在并且不可避免的，但社会在承认差别存在的同时，必须最优先地考虑最弱势群体的利益，如果一种社会安排能最大程度地有利于最弱势群体的利益，即使它出于某种原因不得不产生某种不平等，这样的安排也能被称为“民主的平等”，也是正义的。也就是说，教育资源不仅不应该对弱势群体儿童关闭，相反应该向其倾斜，以缩小弱势群体与城市子女之间的教育差距。

教育的起点公平、过程公平和结果公平，是由瑞典教育学家胡森提出的一种分类方式。将罗尔斯和胡森的观点进行比较，我们可以发现罗尔斯主要是在公平的层次或程度上进行探讨，而胡森则是在事件的先后顺序上进行分析。无论是起点公平、过程公平还是结果公平，都可以包含罗尔斯的平等的三个层次。对于教育的起点公平而言，只有所有儿童都享有平等的入学权利，并且具备平等的入学机会，同时处于弱势地位的适龄儿童还能得到相应照顾，才是真正意义上的教育起点公平。

从上述理论分析中我们可以得出一个基本的认识，即在实践层面，对于流动儿童而言，教育起点公平就应该是指：不会因经济、制度、文化等方面的排斥而使流动儿童平等的入学权利受到剥夺、平等的就学机会受到损害，要让流动儿童真正“进得来”，更要“融得入”，不只是走进了公办学校的课堂，更要走进公办学校的文化。这具体体现为：流动儿童能够享受同等进入公办学校的权利，不因生源、户籍等种种理由遭到拒绝；流动儿童能够享受同等质量的教学资源，教师、同伴群体不会对其有地域和文化歧视，而是给予必要的关心和支持，帮助他们顺利地融入学校文化。

二、取消借读费就能实现流动儿童的教育起点公平吗？

目前关于流动儿童教育公平的研究多从户籍制度、财政拨款体制等方面进行探讨，从“借读费”角度切入的还比较鲜见。最初的研究始于2003年华东师范大学教育管理系李钰的《我国流动儿童少年入学难成因探究：由公办学校“借读费”引发的思考》一文①，此后北京师范大学周序博士对借读费问题进行了一系列的研究②。《从》文中关于借读费的分析思路和结论与周序博士的系列研究几乎完全一致，但周序博士只是将借读费问题放在农民工的纳税义务与其子女的入学权利的关系范畴内进行探讨；而《从》文则将取消借读费这一政策的价值抬得比较高，认为它可以保障流动儿童教育起点公平的实现。取消借读费对流动儿童的教育公平无疑具有积极意义，但是不是真正能够保障教育起点公平的实现，则是一个需要谨慎探讨的话题。

1.教育权利的起点公平

教育权利的起点公平指的是与政治上、经济上的平等权利相对应的教育上的平等权利。我国宪法明文规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，但是多年来，城市公办学校一直都以户籍为理由，以收取借读费为手段，将流动儿童阻隔在公办学校的门外。诚然，借读费的确是困扰流动儿童就学的诸多困难之一[4]。但真正使流动儿童无法进入公办学校就读的不仅仅是经济上的限制，文化观念上的限制更不可忽视。流动儿童的家长，即通常意义上所谓的农民工，大多来自经济较为落后的西部农村，具有很强的“离土不离乡”的特点，他们当中的很多人至今不能意识到教育对子女的重要性，教育支出方面处于“贫困水平”。笔者在北京市多家打工子弟学校进行调查时，一些校长指出：“我们并不担心取消借读费会减少我们学校的生源，因为很多家长送孩子到学校不是为了学习，而是因为自己工作的时候家里没人看管孩子，他们送孩子到学校更多的是出于看管孩子的目的，只要孩子有人管，他们就能放心地出去打工挣钱。而且，打工子弟学校的收费比公办学校低，因此我们绝对有着竞争优势。”该校长的这番话并非信口之言。国家财政部在2004年初就已经明确提出：“今后在城市中小学就学的农民工子女，负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。”[5]但政策出台之后，全国各地的打工子弟学校数量并未相应减少。在取消借读费的政策出台两年之后，由中央教育科学研究所、北京师范大学多元文化教育研究中心和华中师范大学共同承担完成的《促进农民工子女义务教育项目总结报告》中显示，依然有“53.2％的农民工子女家长勉强或难以接受上公办学校的学费”。因此仅从经济上考虑，即便将借读费排除在外，大量流动儿童的家长依然不愿承担公办学校的学费，而是偏好教育质量低但收费低廉的打工子弟学校。从这个意义上讲，很多流动儿童在教育权利上受到学校和家长的双重剥夺，依然处于起点落后的位置。

2.教育机会的起点公平

按照罗尔斯机会的公平原则与差别原则，教育机会的起点公平指的是在社会和经济不平等的前提下，教育机会和资源向所有人平等开放。取消借读费可以在经济上保障流动儿童和普通市民儿童享受“公平”的待遇，但机会的公平是否真的只限于经济上的公平呢？

流动儿童家庭一般分布于城乡结合部，该地区的特点是人口密度较小，生活成本低廉，因而适合打工者居住。由于自身是“外来人口”，考虑到经济、交通、社区熟悉程度等诸多因素，“离家近”成为农民工在城市为孩子选择学校优先考虑的因素，而学校的办学性质、文化观念则是其次。在农民工广泛分布的城乡结合部，由于当地常住人口并不多，因而公办学校数量也相对较少。20世纪90年代以来，农民工大量涌入城乡结合部，由于政府长期对流动儿童进入公办学校持抵制态度[6]，因而城乡结合部的公办学校数量并未增加。如今虽然取消了借读费，但流动儿童依然面临“无校可去”的尴尬局面：公办学校虽然不收借读费了，但早已人满为患；尚有空余学位的学校远在城市中心或者更加遥远的农村。家长权衡再三，只好依然选择打工子弟学校。综上可见，虽然法律赋予流动儿童平等的受教育权利，借读费的取消赋予了流动儿童经济上的平等待遇，但事实上，政府并未在他们的生活地区增加相应数量的公办学校，很多流动儿童依然面临着有权利进公办学校、但无公办学校可去的尴尬局面。

3.民主的起点公平

按照罗尔斯的说法，民主的起点公平要求对处于弱势群体的人群予以必要的、甚至是更多的优先照顾。取消借读费政策真正惠及的是那些家长对教育较为重视，同时能够“有幸”进入公办学校的流动儿童，而且应该承认，这类流动儿童占了所有流动儿童中的大部分。对他们来说，取消借读费的政策对于保障其入学权利的起点公平和入学机会的起点公平确有不可忽视的积极意义，但仍然无法照顾到“民主的起点公平”。

事实表明，流动儿童很难融入公办学校师生群体，他们被看做“插班生”“外来人口”，这些标签让流动儿童倍感辛酸与失望。原本梦寐以求的城市公办学校，没有想象中的那样美好，他们在费尽周折进去之后，反而新添了苦恼[7]，比如儿童对新学校的适应问题。早在1998年，原国家教委出台的《流动儿童少年就学暂行办法》第14条中就明确规定：“流入地教育行政部门和学校应维护就学流动儿童少年的正当权益，在奖励、评优、申请加入少先队、共青团、参加校内外活动等方面不得歧视”。这项规定本身就反映了在公办学校就读的流动儿童在很多方面都被歧视、被边缘化。时至今日，这种局面依然没有得到改观。2001年《北京市流动儿童义务教育状况调查报告》显示：在被调查的流动儿童中，“有一半以上的流动儿童(58.3%)不喜欢、甚至讨厌北京孩子。理由主要是他们欺负人(26.2%)，看不起人(37.1%)。同在一个城市生活，有些孩子甚至从来没有和北京孩子接触过(3.1%)”。有研究甚至发现公立学校的教师对流动儿童也存在文化排斥现象[8]。作为教育的主体，教师对城市公立学校接纳农民工流动子女事件的评价和态度直接影响他们在日常教学活动中对待流动子女的态度[9]，教师的“排斥”也大大阻碍了农民工子女顺利平稳地融入。这些问题不解决，民主的起点公平就无从谈起。所以，要解决上述诸多问题，并非简单依靠取消借读费这一政策就能奏效。

三、流动儿童教育公平缘何难为？

流动儿童的教育公平问题之所以长期得不到解决，是因为它不是一个单纯的经济问题，而是一个综合的社会问题。其根源在于户籍制度造成的显性和隐性双重隔阂。在显性隔阂方面，限制人口流动、收取借读费、拒绝流动儿童在流入地参加高考等规定建立起了一道道人为的栅栏。在隐性隔阂方面，将流动儿童视作外来人口，在心理上歧视和疏远他们，更是阻碍教育公平的屏障。尤为重要的是，由于户籍制度长期把农民束缚在土地上，他们的生活圈子局限于田间地头，因而看不到教育的价值。而当市场经济的浪潮冲开了城乡之间的屏障，将大量青壮年农民吸引到城市的时候，他们看到的更多的是城市经济的繁华和挣钱的重要性，而子女的教育始终得不到足够的重视――即便自己的孩子上了一个还不错的学校，但由于自己工作地点变动，孩子也不得不随之“流动”到新的工作地点附近去居住、上学。生计的压力让子女的教育始终处于家长工作的附属地位。这样一来，农民工家庭自己就已经将孩子的教育放到了一个起点不公平的位置，孩子在尚未到达入学年龄之前，已经在观念上、文化上落后于当地孩子。

笔者无意否认取消“借读费”这一政策对于流动儿童教育的积极意义。不久前，北京市政府甚至还出台政策，在入学资格和费用上取消了户籍限制，所有儿童不分本地、外地，一视同仁。这些政策当然都应该获得肯定。但无论是早已提出的取消借读费，还是北京市新近尝试的取消户籍对入学的限制，都只能从经济或者管理层面上消解部分显性隔阂，而更为根本的隐性隔阂并未得到消除。因此，取消借读费之于教育公平，哪怕只是教育的起点公平而言，都只能说是万里长征的第一步，远未达到有“实质性突破”的地步。从这个意义上看，《从》文未能厘清教育公平的实践内涵，也没有说明对流动儿童这一特殊群体而言，教育起点公平到底应该包含些什么内容，因此在分析过程中带有经济决定一切的片面化、理想化倾向。《从》文的观点虽有一定深刻性，但不利于我们从全局角度予以流动儿童更多的关心和帮助，也不利于流动儿童教育公平的最终实现。如果我们能够以辩证的态度，实事求是地看待这一问题，也许能够为流动儿童教育公平的实现做出更多有价值的工作。

注释：

①参见《我国流动儿童少年入学难成因探究：由公办学校“借读费”引发的思考》，刊于《基础教育研究》2003年第3期。

②参见《对公办学校“借读费”的思考：受北京市取消“借读费”所引发》，刊于《基础教育研究》2005年第5期；《关于借读费研究的文献综述》，刊于《上海教育科研》2006年第9期；《流动儿童就学保障问题分析》，刊于《基础教育参考》2007年第4期；《流动儿童教育政策中的社会控制理念》，刊于《江西教育科研》2007第5期。

参考文献：

[1]刘精明，张丽.改革开放三十年来我国教育社会学的发展[J].清华大学教育研究，2008，（6）.

[2]叶咏.从“借读费”的取消看流动儿童义务教育起点公平[J].现代教育科学,2009，（6）.

[3]刘华蓉.为教育公平之举喝彩[J]. 教育，2010，（9）.

[4]周序.对公办学校“借读费”的思考：受北京市取消“借读费”所引发[J].基础教育研究，2005，( 5).

[5]齐中熙.农民工子女就学不再收取借读费择校费[N].中国青年报,2004，（3）.

[6]王亚东，顾唯页．关注流动人口子女教育问题，期盼和谐之美[J]．现代企业教育，2006，（5）.

[7]郑新蓉.流动、生计与身份：公共教育制度内外的农民工及子女[J]. 中国教师，2009，（7）.

[8]冯帮.社会排斥与流动儿童的教育公平[D] 上海：华中师范大学，2007：23.

[9]王晓燕.“两为主”政策下农民工流动子女教育问题研究[D]. 北京：北京师范大学，2010.

（作者单位：北京师范大学教育学部）