金融监管与金融审计:基于不同审计体制的比较研究
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇金融监管与金融审计:基于不同审计体制的比较研究范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
【摘要】在审计领域，金融审计不同于一般的审计，是因为金融企业本身的业务特征所决定。而由于金融企业的特殊的组织和复杂的业务以及不可避免的舞弊行为使金融监管的范围和方法不断变化。金融审计开展的业务类型也随着国家政治制度、法律体系、审计的隶属关系等因素的变化而变化。金融监管和金融审计在机构设置上，有某种程度的重复设置之嫌。因此，本文将阐述美德中三国的金融机关与金融审计的各自内容并进行适当比较，以期捋清金融监管和金融审计之间的关系。
【关键词】金融监管 金融审计 审计制度
一、立法型：美国的金融监管和金融审计
（一）金融监管
1.金融监管立法。美国联邦金融监管的立法在国会。主要法案包括相关的机构法如《联邦储备法》、《银行控股公司法》以及金融行业发展方面的法案如《格拉斯·斯蒂格尔法》、《1999年金融服务法》等。相关监管机构在各自职责范围内依据上位法制定部门监管规章，这些监管规章主要收集在《美国的联邦监管法典（Code of Federal Regulations，CFR）》内。该法典是美国联邦政府部门和机构颁布的有关监管规章的集大成者。另外，美国各州也有权制定各自辖区的银行监管法规和保险监管法规。这些监管法规未包含在《联邦监管法典》中。
（1）美国的银行业监管。美国设有联邦和州政府两级监管机构。联邦政府有五个主要的监管机构：美国货币监理署（OCC）、美国联邦储备体系（FED）、联邦存款保险公司（FDIC）、储蓄机构监管署（OTS）和国家信用社管理局（NCUA）。此外，美国各州政府也设立有银行监管机构。
货币监理署（OCC）隶属美国财政部，1863年国家货币法赋予货币监理署监管美国联邦注册银行的职能。监管职能主要包括检查；审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请。
联邦储备体系（FED）（下称美联储）根据国会1913年联邦储备法设立。主要负责制定货币政策，并对其成员银行以及金融控股公司等进行监管，此外还承担金融稳定和金融服务职能。
联邦存款保险公司（FDIC）于1933年设立，旨在通过保护银行和储蓄机构的存款、监管投保机构以及对破产机构进行接管等来维持金融体系稳定和公众信心。
储蓄机构监管署（OTS）主要负责储蓄协会及其控股公司的监管。
国家信用合作社管理局（NCUA）主要负责发放联邦信用合作社的执照并予以监管，并运用国家信用合作社保险基金对所有联邦信用合作社和大部分州立信用合作社的储蓄存款予以保护。
此外，联邦金融机构检查委员会作为上述5家监管机构的协调机构，主要负责制定统一的监管准则和报告格式等。
（2）美国的证券业监管。美国的各类证券市场，包括国债、市政债券、公司债、股票、衍生品市场等，由美国财政部、市政债券决策委员会（MSRB）、证券交易委员会（SEC）以及商品期货交易委员会（CFTC）等不同的监管机构负责监管。
财政部：美国国会于1986年通过了政府债券法案，赋予财政部监管整个政府债券市场的职责，具体监管政府债券经纪商和交易商的交易行为，以保护投资者，建立公平、公正和富有流动性的市场。
市政债券决策委员会（MSRB）：美国国会于1975年设立了市政债券决策委员会，赋予其有关监管法规的职责，即监管证券公司和银行承销、交易和销售市政债券等行为的法规。
证券交易委员会（SEC）：美国的证券立法赋予了SEC以下主要监管职能：1、《1933年证券法》规定，公开发行证券的发行人（政府债券、非公开发行以及州内发行除外）必须到SEC注册，提供财务报表等有关文件。2、《1934年证券交易所法》规定，交易所上市的公司必须向SEC以及证券交易所提交注册申请以及年报等SEC规定的报表报告；场外交易的公司则必须提交年报等SEC规定的报表报告。此外，该法案还赋予SEC监管交易所成员有关交易行为的职责。3、《1935年公用事业控股公司法》规定，SEC根据有关保护公众、投资者和消费者利益的准则对电、气等公用事业控股公司予以监管。
商品期货交易委员会（CFTC）：设立于1974年，商品期货交易委员会负责监管美国商品期货和期权市场。
（3）美国的保险业监管。美国的保险监管职责主要由各州的保险监管局承担，包括市场准入以及监测检查等日常监管。此外，各州保险监管局于1987年共同设立了全美保险监管协会（NAIC），作为州保险监管局的辅助监管机构。
（二）金融审计
根据美国政府审计准则，GAO主要是对政府机构、项目、活动和功能的审计和鉴证业务，以及对接受政府资助的承包人，非盈利性组织和其他非政府组织的审计和鉴证业务。其中主要的鉴证业务是指对被鉴证事项或者与被鉴证事项有关的陈述进行检查、审核或执行商定程序并报告结果。鉴证业务的对象可以有多种形式，包括历史的或预期的业绩或状况，物理特征，各个历史事件，分析，系统和过程或行为。鉴证对象可以是财务信息，也可以是非财务信息。
除此之外，政府审计还可以提供非审计业务，但是必须保持独立性原则。截止2013年5月29日，美国GAO官网公布的审计报告中，有超过3200份审计报告的主题是金融审计。主要分布如图1：
在GAO官网上公布的2013年份的17份审计报告中，有财务审计1份，鉴证业务3份，其他13份皆是绩效审计。根据报告显示，2013年，GAO对美国政府及FDIC及其下属机构DIF的2012年度的财务报告分别出具可审计报告，对上述机构是否在所有重大方面是公允的并符合美国法律的要求出具了审计意见并提出了审计建议。不仅如此，GAO也对美联储的内部控制及SEC的内部监管控制体系进行了审计并提出审计意见。报告同时显示，上述被审计机构对审计意见的认同度较高，一般是接受意见并积极进行改正。
（三）比较分析
上述可知，美国的金融监管的内容是检查、审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请；对其违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施并且监管政府债券经纪商和交易商的交易行为，以保护投资者，建立公平、公正和富有流动性的市场等。而金融审计则是对包括金融监管机构在内的政府机构、项目、活动和功能以及对接受政府资助的承包人，非盈利性组织和其他非政府组织的财务报表进行审计，以确保被审计对象的财务报表在所有重大方面是公允的且是遵守相关法律法规。由此可以看出，美国的金融监管和金融审计的重复部分较小。美国作为全球金融和资本运作最复杂、最频繁的区域，其自身的金融监管体制中不同机构的监管范围是有重叠部分的，但是其与GAO的审计分工却较为明确。
二、独立型：德国的金融监管与金融审计
（一）金融监管
1.金融监管立法。在德国，德意志联邦银行和联邦金融监管局负责对金融业进行监管。2002年5月1日成立的德国联邦金融监管局集银行、保险、证券监管和资产管理于一体。由于德国实行混业金融制度，德国联邦金融监管局实际上总体负责对银行、保险公司、证券市场以及政府资产的监管，隶属财政部，但在行政和监管裁决上享有极大的自。联邦金融监管局依法独立履行职责，其监管目的是要保证金融机构业务经营的合规性和安全性，防范金融风险，保障投资者和债权人的资产安全。
2.金融监管机构及其职能。德国联邦金融监管局不在各州设立下属机构，各州银行日常经营活动的具体监管，由德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构及其下属的分行承担。不过，这些分支机构只是代为承担银行监管的日常事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最终决定。同时，中央银行是全国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，这使得金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，不过因行使监管所需的必要信息，可从中央银行那儿获得。中央银行也通过监测金融机构的风险类别并对其进行审计、参加监管当局的董事会和管理委员会为改善监管发挥作用、与监管当局共享信息、技术、工作人员和行政管理等资源的方式，在一定程度和范围内参与金融监管。
（1）微观监管机构。1961年通过的银行法授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机制，直接隶属于财政部，多年来在德国银行监管中发挥中心作用。根据《银行法》第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，并采取措施消除各种风险因素。而银监局主要职责是防止滥用内部信息，不定期收集监管信息以及监管重大的股权交易等。除此之外，德国财政部还下设联邦保险监管局（FISO）和联邦证券交易监管局（FSSO）分别负责保险业和证券交易活动的监管工作。
（2）中央银行。德意志联邦银行是德国的中央银行。德意志联邦银行在制定与执行货币政策上保持高度的独立性，不受政府的指令干预，是西方各工业国家中保持央行高度独立性的典型。虽然德国有一个与中央银行分离的银行监管机构，但德国中央银行也在银行监管中扮演重要角色，并对银监局起着重要支持作用，其工作重点是收集和处理相关信息。同时，它在金融市场监管、银行危机管理中也发挥重要作用。
另外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志联邦银行失去了独立制定货币政策的功能。所以在此背景下，2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银行体系。改组后的联邦银行由设在法兰克福的总部、9个地方事务办公室和分设在德国各地大城镇的118个分支机构组成。总之，随着欧元一体化的逐步扩大，国联邦银行将逐步强化其宏观经济监管职能，淡化其微观监管职能。
（二）金融审计
在德国，联邦审计院绝非审计所有的银行，其审计权仅限于联邦所有的国家银行，包括中央货币与德意志联邦银行和具有商业银行性质的联邦公共信贷机构。此外，各州和乡也有公共银行，对它们的审计，各州的法律分别作出的规定。
根据德国预算条例，联邦审计院审计联邦直属公法法人的预算执行和非预算资金管理，即联邦审计院原则上可以如同在直属国家管理部门一样，对联邦银行进行审计。联邦银行的年终决算由私人经济审计公司审计。根据联邦银行法，联邦审计院可以将私人经济审计师每年提供的审计报告作为其自身审计的基础。
联邦银行在金融政策上是独立的，而审计监督也是完备的。联邦审计院将对联邦银行的审计权视为类同对议会和政府政治决策的审计权。而对联邦银行货币与金融政策决定方面的这种审计权，意味着：作为独立性标志的中央银行理事会的货币与金融政策上的事务，不受国家审计监督的评价；国家审计监督所要审计的是联邦银行的管理部门对这类决策的贯彻执行情况。
（三）比较分析
由上文可知，德国金融监管局设置了三个专业部门，分别监管银行、保险、证券业务，三个交叉业务部门，负责专门处理交叉领域的问题。主要目标是确保整个金融产业的正常功能，保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力，保护客户和投资者利益。而审计方面，联邦审计院对于信贷机构的审计无非是从审计最基本的有效监督方向形式职能。在德国，一直都在很强调监管的独立性和审计的监督性。各有各的目标，各有各的职能，各有各的方法，虽然独立和监督并非那么容易的划清界限，但是在金融监管与金融审计两者是否重复混淆方面还是做得很不错的。
三、行政型：中国的金融监管和金融审计
（一）金融监管
中国金融监管体系的确立以成立国家三大金融监管机构为标识。为了对金融机构和金融市场更好地进行统一和综合监管，银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录，对各自的监管职责予以明确，对合作监管办法作了明确规定，建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”，银监会、证监会、保监会任何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化，或其监管机构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重大影响时，应及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职责和监管机构，应在政策调整前通过“会签”方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。
1.金融监管立法。为了深化金融改革和完善金融监管，提高银行的核心竞争力和抵御风险能力，中国按照国际惯例并结合国情制定了一系列金融法规和政策，为金融监管提供了可靠的法律保障。譬如，除了全面修订了《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》之外，根据人民银行转换职能并独立行使货币政策和加强金融监管的客观需要，重修修订了《中华人民共和国银行业监管管理法》和《中华人民共和国证券投资基金法》，进一步明确了我国金融监管法规的基本架构，为监管者提供了业务调控的法律依据并奠定了政策监督的基础。
2.金融监管机构及其职能。
我国对金融业实施的监管包括银行业、证券业、保险业的监管。其中银行业监管占主要地位：
（1）银行业监管。《中华人民共和国银行业监督管理法》明确了监管机构的职责。中国银监会作为国务院授权的监管机构，依法统一监管银行业金融机构，维护银行业的合法、稳健运行，防范和化解金融风险，维护存款人和其他客户的合法权益。职责主要包括：
①明确银监会有规章制定权。
②银监会负责审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围。
③银监会对银行业金融机构实行现场和非现场监管并依法对违法违规行为进行查处。
④负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表，抄送中国人民银行并按照有关规定予以公布。
⑤银监会会同财政部、人民银行等部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议。
（2）保险业监管。我国保险业的监督管理机构是中国保监会，是全国商业保险的主管部门。保监会对保险业监督内容包括组织监管、业务监管和财务监管三方面。根据国务院授权依法履行以后职责：
①拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划。
②依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导并维护保险市场经济秩序。
③培育和发展保险市场，推进保险业改革，完善保险市场体系并促进保险业的公平竞争。
④建立保险业风险评价体系和预警系统，防范和化解保险风险并促进保险企业稳健运行。
（3）证券业监管。我国目前对证券业的监督管理机构是中国证监会，它是全国证券企业的主管部门，根据国务院授权及《中华人民共和国证券法》第一百六十七条的规定，履行以下职责：
①制定规章、规则和有关规范性的文件。
②审批权和核准权。这是国务院证券监督管理机构职责中最主要的一项权力，包括对发行股票核准、公司债券的审批；对股票、公司债券及其他证券上市的核准等等。
③监督管理权。包括对证券、交易、登记、托管、结算进行监督；监督证券从业人员的资格标准和行为准则的实施；监督检查证券发行和交易的信息公开情况等。
④查处权。包括对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行调查、检查和处罚。
⑤法律、行政法规规定的其他职责。
（二）金融审计
近年来金融机构违规违法事件仍然难以有效抑制，反显出愈演愈烈之势，银行的违规经营、秩序混乱现象不断增多。所以当务之急是要以国际监管标准指导我国金融监管工作，特别要理顺金融监管与金融审计之间的关系，进一步发挥国家金融审计在金融监管中的作用。
依据《审计法》规定，接受国家金融审计的机构包括中央银行（含国家外汇管理局）及其分支机构，国家政策性银行、国有商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等国有非银行金融机构及其分支机构、国有资产占控股地位或者主导地位的银行或者非银行金融机构及其分支机构，以及上述部门或机构的有关人员，其中中央银行的财务收支只能由审计署进行审计。由于金融审计的外延、内涵较为广泛或深刻，因此，难免与其他审计学科有交叉重叠现象。
但客观地讲，金融审计作为行业审计中的重要组成部分，有一套自己的特点和监管内容。并且作为金融监管的核心，在整个国民经济监管体系中已占据了十分重要的地位，它的影响及作用也日益凸现。金融审计要从银行经营的微观人手发现有关金融监管的宏观问题，从有关国家宏观金融政策，法规和制度上分析原因，并提出对策，从而对维护国家金融秩序、促进我国金融业健康发展起到应有的作用。
（三）比较分析
刘家义审计长曾经提出：金融审计作为金融监管体系的重要组成部分，充分发挥了保证经济社会健康运行的“免疫系统”功能。也就是说金融监管包含了金融审计，并且金融审计能够使金融监管更好的发挥其职能。但是不得不承认，在我国金融监管体系方面，一直未明确金融审计的定位，出现了金融审计未纳入金融监管理论体系，但又行使着金融监督职能的现象，同时，审计系统内部，也存在着单纯就审计工作谈金融审计的现象，未能跳出审计、立足金融监管谈金融审计。这种现象我们不难看出，相比发达国家，我国的金融监管和金融审计相关内容比较模糊。
四、综合分析及建议
通过以上的分析研究可知，不同国家、不同金融体系、不同审计制度下的金融监管和金融审计的特点和相互关系是不同的。美国的金融监管主要是对金融机构的准入、日常经营活动等其他保障金融体系的有效运作进行干预和指导；而金融审计则是关注相关机构的财务的真实完整性及合规性，并适当地进行专项审计或评估。就德国而言，德国金融监管局主要是确保整个金融产业的正常功能，保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力，保护客户和投资者利益；而金融审计则是独立地对金融机构实施有效地监督职能。因此我们可以看出，虽然美德体质不同，但在金融监管与金融审计的运作和合作中，都保持着明朗的独立性和不断完善的合作精神。所以根据美德的分析，我国可以从中借鉴如下几点：
第一，明析金融监管与金融审计的各自定位。金融监管应着力保障金融体系的平稳运行，包括金融机构的准入、金融机构业务运行的日常监管等。而金融审计则更应着重于金融机构的财务报告的审计以及配合金融监管的要求进行专项审计和评价。
第二，推进金融监管体系的重构。我国金融行业发展的趋势是从分业经营向混业经营转变。这就亟须我国应推进金融监管体系重构。在重构的过程中应将金融审计纳作金融监管的一部分，与金融监管机构、国家相关单位行为金融体系的大监督体系，以便更好地加强金融监管的力度，提高金融体系的运作效率。
参考文献
[1]http：//www.gao.gov/.
[2]毕吉耀.重塑美国金融监管体系[J].中国金融，2009，13，44-46.
[3]审计署科研所.美国政府审计准则（2003年修订版）[M].中国财政经济出版社.2004.
[4]郑凌云.德国金融监管体制演变[J].德国研究，2006，（4）.
[5]张庆.全能金融——德国金融体制的特点[J].贵州大学学报（社会科学版），2007，（7）：28-30.
[6]审办发〔2008〕72号，审计署2008至2012年审计工作发展规划[S].审计署办厅，2008.
[7]金融审计课题组.论我国国家金融审计的重新定位[J].审计研究，2004，（01）.
[8]陈艳娇，易仁萍.金融审计免疫系统功能实现的路径研究.审计研究，2009，（03）：14-20.
[9]蒋建华.我国金融审计的发展研究[J].南京社会科学，2008.
[10]Eric Nowak.Investor Protection and Capital Market Regulation in Germany[Z].Jan Pieter Krahnen， Reinhard H.Schmidt（ed.）.The German Financial System， Oxford University Press，2004.
[11]K.Fischer，C.Pfeil.Regulation and Competition in German Banking：An Assessment[Z].CFS Working Paper No.2003/19.