我国社会救助制度的再设计

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摘要：我国社会救助制度是伴随着经济体制改革和社会转型而发生深刻变化。从1999年“城镇居民最低生活保障条例”的颁布至今，社会救助制度已经走过了10多年的发展历程，它为缓解贫困、保障民生和实现社会公平发挥了重要的作用。2010 年，我国已基本建立了覆盖城乡的社会救助体系，这标志着中国社会救助制度的建设进入了新的发展阶段，面临着提高救助功效、完善现行制度和实现可持续发展的创新任务。因此，借鉴国外社会救助制度改革的经验，有益于进一步明晰我国社会救助制度未来发展的价值取向，对形成具有中国特色的社会救助模式提供一定的启示。

关键词：社会救助改革；贫困；发展

英国大规模的圈地运动和工业革命引起了社会变迁，促进了社会救助的诞生。1601年《伊丽莎白济贫法》的颁布，奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，也开创了现代社会救助制度的先河。在20世纪30年代欧美各国陷入经济大萧条危机，社会救助扮演了更为重要的角色，它在保障失业工人基本生活、缓解贫困、维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。第二次世界大战结束后，社会救助制度在世界范围内普遍建立，同时救助模式也出现了明显的创新转型。从20世纪70～80年代开始，由于能源危机以及老龄化、经济发展缓慢等因素的影响，西方国家对社会救助制度又进行了新一轮的调整和改革，形成了新型的、具有积极特点的社会救助模式。尽管我国与国外发达国家之间存在着诸多不同，但社会救助制度本身的发展规律是可循的。

一、国外社会救助制度发展改革路径

纵观国外主要发达国家社会救助制度的发展特别是近十几年的发展历程，都不同程度地面临着社会救助支出膨胀、资源使用效率低下、管理成本上升、救助对象福利依赖现象严重、社会公平与经济效益扭曲等等问题。针对这些问题，各国根据各自的国情采取不同的改革措施，使社会救助在保障公平的基础上促进效率，达到社会政策与经济政策的帕累托改进。概括起来，国外社会救助制度的改革呈现出以下几种路径。

（一）由生存型向发展型转变

社会救助制度的基本目标是保障贫困者的最低生活需要，帮助其脱离贫困状态。发展中国家社会救助主要解决绝对贫困问题，而发达国家解决的是相对贫困问题。无论是发展中国家还是发达国家，传统的社会救助制度都以保障贫困者的基本生存为主要目标。当社会成员的收入低于当地贫困线即有资格获得政府救助，救助方式以现金或实物为主。这种救助属于被动消极的救助。上世纪90年代，“就业是最有效的脱贫方式”理念开始兴起，于是，美国、英国、荷兰、新西兰、挪威等主要发达国家发起了一场“从社会福利到工作福利”的计划，旨在通过福利补贴提高受助者的就业能力，帮助失业者尽快重返劳动力市场。

以英国为例，从1996 年开始，工党政府为了鼓励人们积极就业，将以前实施的收入补贴和失业救济改革为求职者津贴，为积极寻求就业机会的人提供补助。布莱尔政府在1998年开始了一项大规模的“从福利到工作”计划，分别为青年人、长期失业者等弱势群体制定了不同的行动计划，并且采取了一系列政策措施，帮助其就业。

（二）由权利型向权利义务结合型转变

权利与义务的非对等性是社会救助区别与社会保险的一个重要特征。现代社会救助理念认为，贫困并非完全是个人原因造成的，所以当个人陷入生活贫困状态时，就有权利向政府申请救助，同时政府在社会救助方面负有不可推卸的责任。20世纪90年代以来，“不承担责任就没有权利”的积极理念开始在西方国家社会救助政策中萌生，其基本思路就是将领取救助待遇与工作联系起来， 即对获得救助的对象增加工作要求，旨在减少福利依赖。它反映了一种新的福利价值观，即依靠工作比依靠政府救助更能改善人们的经济境况。

美国在20世纪90年代对社会救助制度进行了大刀阔斧的改革，其中重要的一项就是在救助过程中增加对受助者的工作要求。如1996年美国国会通过了《个人责任和工作机会协调法》，同时“贫困家庭临时救助” （简称TANF）取代了实施多年的“未成年子女家庭援助”（简称AFDC）项目。新的法案要求依靠政府救助的家长在两年内必须工作， 否则这个家庭将失去救济金。

（三）减弱负激励效应

西方国家（特别是福利国家）在实施社会救助制度过程中，受助者都不同程度存在负激励效应，即所谓的“贫困陷阱”和“失业陷阱”。这主要归因于较高的“有效边际税率”（简称EMTR）――努力工作使名义收入增加，而实际收入反而降低（或有微小提高）。负激励效应削弱了受益者的工作积极性，造成其对福利的长期依赖。减少和避免负激励效应，提高受助者的劳动参与率，是许多国家社会救助制度改革的一个重要内容。

1996年新西兰对原有的“家庭用途补助计划”的扣减率做了较大幅度的修改。新西兰政府采用了双管齐下的方法，一方面，增加低收入者的工作报酬；另一方面降低对低收入者的扣减率。改革之后，对于收入在5000～10000美元这一低收入群体而言，其EMTR的总体水平较改革之前降低了50%。

二、我国社会救助制度的再设计

我国已形成了以城乡居民最低生活保障制度为核心、以灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业援助、法律援助等专项救助为配套措施的综合救助体系，目前社会救助制度面临着提高救助功效、完善现行制度和实现可持续发展的创新任务。

（一）重新定位目标群体

社会救助首先要解决的一个基本问题是：谁将获得这种福利？ 即社会政策中所谓的“目标定位”――受益者资格的认定。 社会救助是帮助那些“真正需要救助的人”，这是社会普遍存在的一个共识，大多数国家是通过家计调查来甄别“穷人”。

我国城乡居民最低生活保障制度将救助的目标群体定位于人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭，并且通过家庭收入和财产调查的方式来确定。但各地在实施医疗救助、教育救助以及住房救助等专项救助制度时， 往往也只是简单地将民政部门认定的城乡低保对象作为专项救助项目的受益者，这种简单对接的方法， 直接导致了低保救助的“悬崖效应”， 即一旦享有低保， 其获得的效益将大大高于低保边缘户的家庭收入，这样不仅有可能造成救助资源的浪费，而且有可能制造新的社会不公平。

为了确保将有限的资源分配给最需要帮助的人，有必要对我国目前社会救助的受益目标群体重新定位。第一，细化目标对象，具体划分为残疾人救助、未成年人救助、老年人救助、失业救助、家庭临时困难救助等，这样针对性较强，较接近做到“应保尽保”。第二，根据救助对象的实际需要确定有效的救助形式。比如为未成年人提供食品券，为老年人提供护理服务，为失业者提供职业技能培训，将救助与就业服务更好地结合起来，提高救助效率。

（二）重新定位救助管理职能部门

我国目前在实施社会救助政策过程中，存在着多部门管理的现象。部门各行其是，缺乏协调，直接影响了社会救助制度的可持续发展。目前相关部门的职能分工大体如下：民政部门负责城乡低保、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；城建委负责住房救助；教育局落实教育救助；工会开展困难职工帮困。这种政出多头的执行机制， 既增加了救助环节和运行成本， 同时又容易造成重复救助或救助资源分配不均的现象。

鉴于目前这种多部门管理的现状，有必要重新定位社会救助管理职能部门。应当由民政部门全面负责各项社会救助事务的运行，相关部门配合民政部门开展工作。这样既降低了社会救助的运行成本，也有利于社会资源的整合。

（三）提高救助标准，降低有效边际税率

我国最低生活保障制度在运行实践中是一种消极的救助，只有当家庭收入低于当地政府确定的贫困线时才可以享受救助待遇，并且实行差额救助，即实际救助金额等于当地政府确定的救助标准减去申请救助者的实际收入，这种100%的有效边际税率的做法直接导致两个后果，其一是受助者无意通过自己的劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少；其二是找到工作的受益者往往会隐瞒他们的收入，继续享受低保待遇。这些结果都会直接损害社会救助的目标，一方面使部分低保对象长期沉淀下来，形成永久的贫困；另一方面实际收入水平已超过低保标准（但隐瞒收入）的仍然占有社会救助资源，真正需要救助的贫困者却因为资源的有限性而被漏到网外，这又形成新的社会不公。

我国社会救助待遇水平偏低是一个不争的事实，以城市最低生活保障为例，2012年在全国36个主要城市中，民政部网站公布的低保标准占当地城镇居民年人均可支配际收入的比重，最低为15%，最高为28%，均值约为20%；实际人均补差占当地居民人均可支配收入的比重最高为16%左右，最低的只有5%，大部分不足10%。我国现阶段的救助水平只能维持贫困者的基本生存。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年计划》明确提出：完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障标准，让人民群众共享社会经济发展成果。

三、结论

社会救助是现代社会保障体系的第一块基石，它是保障贫困群体基本生活的最后安全网。可以肯定地说，我国社会救助制度是改革开放以来社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。目前，我国的社会救助制度正处于加快建设与发展之中，从最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展，从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定生活质量型救助发展，这是社会救助制度适应时展与社会进步的必由之路。在社会救助制度的发展进程中，面临许多问题，需要从多方面加以改进与完善。20世纪90年代以来西方发达国家福利制度的改革，从消极的社会救助向积极的社会救助转变，加大就业援助，增强个人责任意识、激励受助者走向工作等一系列的改革措施，值得我国借鉴。

参考文献：

[1]尼尔・吉尔伯特（Neil Gilbert）等编.王金龙等译.激活失业者――工作导向型政策跨国比较研究[M].中国劳动社会保障出版社，2004

[2]尼尔・吉尔伯（Neil Gilbert）等编.郑秉文等译.社会福利的目标定位――全球发展趋势与展望[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004

[3]郑功成.中国社会保障改革与发展战略――理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008

作者简介：

段美枝（1968- ），女，内蒙古财经大学副教授，博士，研究方向：社会保障。