美英财政绩效管理模式选择的实践与借鉴

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[摘要]本世纪初以来，我国各级政府积极尝试财政绩效管理改革，取得了一定成效。但重新审视各地的做法，会发现几乎所有的绩效管理实践都没有将政治因素的约束考虑在内，也没有形成一个系统的、统一成熟的模式，具体操作上也存在着一定的混乱。造成该现象的原因可以归结于各地没有很好地理解绩效管理的基本原理，因而没有处理好政策评价与绩效测定之间的关系。为解决上述问题，需要重新回到新公共管理理论思维的原点，清晰界定政策评价与绩效测定之间的关系。为此，本文首先在梳理新公共管理理论核心思维的基础上，介绍美英两国在绩效管理实践中成功与失败的经验，最后提出我国在财政绩效管理改革中应注意解决的问题。

[关键词]新公共管理理论；绩效管理模式；政策评价；绩效测定

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0087-06

进入本世纪以来，我国一些地方政府积极推进绩效管理改革，探索在公共财政管理中引入绩效评价的手段，由此改善政府公共决策水准，提高政府管理效率以及社会治理的效果。在经过数年的实践操作和经验积累后，财政部于2009年6月颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，试图从制度上对财政支出绩效评价进行规范性引导。

回顾近十年来我国在公共财政支出绩效评价改革中的实践，会发现自始至终并没有形成一个统一的、成熟的做法，各地对绩效管理的理解不同，选用的评价流程及评价方法存在较大差异。如有的地方重视管理效率，还有的地方重视管理过程的规范性。在方法上，有的地方采用自主评价，也有的地方采用第三方评价。[1]而不管地方政府采用何种评价原理和方法，都没有很好地解决政策评价及将绩效评价结果用于预算决定的难题。即便是财政部绩效评价管理暂行办法也并没有很好地对政府绩效管理与政策评价、绩效评价与绩效预算、公共财政支出与社会治理效果之间的关系进行理论上的清晰界定。究其原因，可能是由于各级政府在财政支出管理上存在着许多问题迫切需要解决，在没有经验可借鉴的情况下，囫囵吞枣式地参照西方国家做法造成的结果。在理论思维不明晰的情况下，单纯模仿造成的评价模式和方法选择上的混乱，就成为顺理成章的事情了。那么，究竟什么是绩效管理？绩效管理与绩效评价是何种关系？绩效评价结果与绩效预算如何联动？要解决这些问题，需要重新回到公共财政支出管理改革的原点，即从新公共管理理论体系的基本原理入手，厘清绩效管理要素相互间的逻辑关系，只有这样，才能够构建科学合理的绩效评价机制，选择有效的评价方法。

为此，本文首先从理论上简单整理政府绩效管理的基本理论框架，明确绩效管理、政策评价、绩效测定间的逻辑关系，在此基础上，概观和反思美英两国政府绩效管理改革实践的具体做法及存在的问题，最后提出我国推行公共财政支出绩效管理改革应注意的主要问题。

一、绩效管理的一般模型

对公共财政支出进行绩效评价是改善政府行政决策质量、提高政府社会治理效果的重要手段，同时也是政策评价的重要方法。但绩效评价只是政府整体绩效管理流程中的一个环节，要想理解其在政府绩效管理中的功能定位，首先需要从整体上理解从政策制定到政策执行和政策效果测定的全部过程，分析各功能节点之间可能存在的问题，才能科学有效地选择评价原理和方法，才可能寻找出将绩效评价结果运用到政策调整、修正以及预算调整的合理路径，达到提高政府政策决策水准，提高财政资金使用效率的管理目的。

为归纳出政府绩效管理较为科学和合理的流程，首先我们来简单地回顾和梳理上世纪80年代以来，西方国家开展政府绩效管理改革运动的基本思维模式。

众所周知，美、英等西方国家推行政府绩效管理改革，依据的核心思维是新制度派经济学理论体系。新制度派经济学与现代管理理论相结合，共同用于分析政府组织行为，形成所谓新公共管理理论体系（NPM），其核心理论为委托-理论。委托理论是由多重委托-关系构成的理论体系，用来说明和解释在既定的政治体制框架下，社会与政党、政党与政府、政府内部组织之间的相互关系。其核心的解释要素有两个：一是政党的统治理念来源于民意，是民意的代表，政府受托于政党，通过具体的社会治理政策，将政治理念转化为社会治理行为（agency relation）；二是在委托-关系中，个人或组织存在着机会主义行为的可能性，即通过隐藏维护个体利益，对公共利益造成损害（agency slack）。显然，前者提起了政策评价的必要性，后者则暗示了人动机赋予（激励）与信息公开的重要性。

按照委托-理论的思维逻辑，概括政府社会治理的各功能要素，可将政府绩效管理流程描述为图1所示的政策决策及行政执行流程模型。在该模型中，政治理念通过政府的具体政策选择来实现，政策评估为研讨政策目标及所选择方法和手段的合理性，资源配置为执行政策所需投入的财政资源。政策选择和政策评估及资源配置共同构成政策决策过程，该过程受政治体系的约束和行政权力的控制；政策执行过程管理和产出及效果评价共同构成政府行政管理过程。该过程中，对产出和效果进行综合评价的操作称为“绩效评价”；对产出或效果进行实际测定、收集绩效证据等作业为“绩效测定”；绩效成果多数情况下通过可量化指标来衡量。根据绩效评价结果调整政府财政资金配置的过程为“绩效预算”；同时将评价结果运用于政策调整和修正，形成完整的政策选择、执行、结果反馈及政策调整的全过程，则是通常意义上所说的“绩效管理”。如果该模型描述的逻辑关系合理，那么，通常我们所指的公共财政支出“绩效评价”，只是政府整体绩效管理流程中的一个环节，其功能是检验和测定政策执行的最终效果在多大程度上与当初的政策目标相背离，分析发生背离的原因，从而为寻找政策执行过程中阻碍政策目标实现的制约要素提供分析和管理上的技术手段。

按照图1所示模型，西方各国政府将政策决策和行政管理流程中不同功能要素进行组合，构建出具有各国特色的绩效评价和绩效预算管理模式。如新西兰和澳大利亚的绩效管理模式均是将政策评价及执行政策所需资源配置交由议会负责完成，作为议员的国务大臣通过“契约”的形式向行政执行机关（政府部门）委托实施政策所需完成的项目、预算及人力资源配置等。其具体做法是新西兰通过大臣与行政部门首脑（行政首席官）签订绩效合同和采购合同，约定实施政策时的责任、权力和最终需达到的绩效成果；澳大利亚则是通过政府部门向国会提交规制影响报告（Regulatory Impact Statement，RIS）的形式来约定实施国会制定的政策。两国绩效管理模式的最大特点均是重视政策评价，并认为政策评价是政治家们的工作，应由国会来完成。行政执行机关的绩效仅仅是在给定的政策目标和财政资源的条件下，执行政策目标的效率。由于两国在绩效管理流程设计上，将政策评价（议会）与政策执行（政府）进行功能上的分离，绩效评价的主要工作是测定和评价政府部门实现政策目标的效率，因而可操作性大幅度提高。另外，这里特别需要注意的是议会与政府在政策制定和资源配置上的功能重叠问题。新西兰政府和澳大利亚均采用议院内阁制的政治体系，即原则上国会议员同时是政府部门首脑，因此，政策决策与资源配置可在议会审议的政治博弈过程中同时完成。

与西方国家不同，我国目前绩效评价的做法主要是将焦点集中在绩效成果测定环节上，而如何将绩效评价结果运用于资源配置（预算决定），形成预算确定和政策修正机制，成为当前各级地方政府深化绩效管理改革的瓶颈问题。造成该问题的原因主要是在当前的政府社会治理决策管理体制下，从事绩效评价的管理人员，对政策评价往往会采取主观规避的态度，小心翼翼，不敢触碰。因此，如果该问题不从制度设计上加以解决，将会严重阻碍我国政府绩效管理改革的深化。为此，本文选取美国和英国政府绩效管理模式作为分析对象，解说、分析和总结其产生的背景及实践经验，其别关注评价结果与预算编制和政策调整间的关联，为探索我国政府构建适合国情的绩效管理模式提供有益的借鉴。

二、美英两国政府绩效管理改革的实践与问题

与企业组织不同，将新制度派经济学的基本原理用于分析公共组织行为时，一个最重要的不同之处在于，政治体系的价值约束问题。所谓价值约束是指组织或个人行为须遵守政治体系所赋予的价值取向，而经济组织的行为一般来说不会受到来自政治体系明显的影响。价值约束问题是政府组织决策行为分析的重要概念，在此不再拗述。但由于政治体系控制着政府组织，政府的主要功能是通过政策体现政治理念，因此，政府绩效管理的模式选择必然受到政治体系的影响和约束。同时，与经济组织偏重效率不同，政府组织更为重视社会公平。如何处理经济效率与社会公平之间的关系，是各国政府选择绩效管理模式的重要依据。回顾美英两国绩效管理改革探索成功与失败的经验，就能更好地理解价值约束的重要性。

（一）美国联邦政府绩效管理模式的选择与问题

二战后，联邦政府积极尝试政府行政管理改革，从最初在联邦政府内推行项目预算管理体系（Planning，Programming，Budgeting Systerm，PPBs）政策评价模式始，到1993年的政府绩效成果法案（Government Performance and Results Act of 1993，GPRA），再到奥巴马的GPRA现代法案，联邦政府的绩效管理模式发生了重大调整。[2]从最初单纯重视组织管理效率的失败，到NPM的运用，价值取向上也发生了重大变化。为什么PPBs行政改革的尝试会遭受挫折？其失败的原因究竟是什么？这些经验对我们有什么启示？显然，搞清楚这些问题，将有助于我们在选择绩效评价模式时扬长避短，避免重蹈覆辙。以下简要介绍联邦政府绩效管理模式演变的历程及影响变革的主要原因。

PPBs是美国联邦政府最早的行政管理改革尝试，于1961年在国防部内实行。PPBs运用严格的科学方法对项目支出进行投入产出效益分析，并依据评价结果进行资源的优先分配。1965年该做法推广到联邦政府各部门。PPBs用于评价政策的具体做法包括三个基本过程：一是确定明确的政策目标，选择实现该目标最为有效的方法和手段（目标决策）；二是针对政策决策，确定5年左右的实施计划，并配置所需资源（政策执行计划）；三是确定单年度实施计划及细化预算（年度预算配置）。通过对政策进行系统化的分析，将分析结果运用于预算编制，形成政府决策制度。由于PPBs的政策决策过程过度强调使用科学化方法，排除了政治的介入，而预算决定过程为立法机构参与的政治过程，因此，遭到议会的强烈抵制和反对。同时，还由于在具体操作上存在着严重的技术，如进行评价所需的信息收集困难、评价派生出的庞大工作量、专业人才严重不足等，这些问题最终导致该项改革在1971年被废除。

PPBs改革失败之后，尼克松政权于1973年在联邦政府内部推行了目标管理改革（MBO），由于目标确定不明确及难以测定等原因，同时因尼克松水门事件辞职，该项制度于3年后被废除，但MBO改革中“谁用款、谁负责”的习惯做法，对之后联邦政府管理改革产生了深远的影响。MBO改革失败之后，卡特政权在联邦政府内推行零基预算管理（ZBB）的尝试，后被里根政权废除。在经历了上述各种绩效管理模式的试验、尝试、挫折和失败之后，联邦政府总结经验教训，最终形成了明确组织使命与目标，合理选择政策执行过程，测定绩效结果，依据绩效结果进行政策调整的绩效管理循环模式，该模式于克林顿政权时期以立法的形式加以确定，这就是通常所说的绩效成果法案GPRA。

GPRA于1990年由上议院议员William Roth等提出，克林顿政权执政后的1993年立法。[3]GPRA主要有两个方面的要求：一是要求联邦政府各部门在政策立项时须制作“战略计划”，并确定相应的“绩效测定”方法。战略计划需包含各部门三年以上的“中期战略”及“战略目标”；二是联邦政府各部门以此战略计划为基础，制定出详细的“年度业绩计划”，该年度业绩计划的内容须包括年度绩效目标、测定其实现程度的业绩指标、实施的主要项目、相关预算。联邦政府在每个预算年度完成后，将年度绩效报告和财务状况报告合并成绩效及财务状况报告（Performance and Accountability Report）后提交给联邦预算管理局（OMB），并汇总提交给国会审议。由于篇幅限制，有关GPRA的详细内容不在此详细讨论，其真正的目的是要求联邦政府及所属部门对所设定的政策目标与最终结果间的背离，进行有效的管理，并由此引导各部门管理者将评价所获得的信息充分运用与改善组织管理，提高目的意识，重视以结果为导向的管理过程。克林顿政权时期，联邦政府在执行该项法律时，遇到了许多实际操作上的困难。如按照GPRA要求，联邦政府各部门在进行预算申请时，提出数量庞大的绩效测定指标群，同时，由于各部门所管事务的不同及复杂性，专门人员的不足等原因，汇总到OMB的预算申请资料参差不齐，难以进行有效的甄别和评判，进而影响到GPRA所期待的政府管理改革目标的实现。为解决该问题，小布什政权在2001年，提出了联邦政府的五大经营课题（PMA）。为规范GPRA操作过程中出现的问题，PMA提出了两项改革措施，一是政策评价评级工具PART；二是绩效预算PB。关于GPRA和PART在政府绩效管理流程中的功能关系可参照图3所示。如图所示，GPRA规定了联邦政府及各部门在预算申请时所须遵守的制度性规定，即提出明确的战略目标、分年度实施计划、具体实施方法、主要预期目标（单、复数年度）、绩效测定指标。由于GPRA为法律层面的规定，因而具有强制性，政府各部门必须遵守。PART为在GPRA规定的制度框架下，各部门操作的具体范例和标准。标准的统一有助于联邦政府规范各部门预算申请的内容，并按照统一的标准确定政策的优先顺序，从而便于联邦政府将有限资源进行合理配置。同时，PART还是项目执行结果评价的基准。但奥巴马政权成立后，并没有沿用小布什政权PART的做法，提出了GPRA修正案（GPRA Modernization Act of 2010）。该GPRA现代法案（修正案）与原有的GPRA相比，更为强调了结果导向型绩效管理模式的同时，深化了政府与政策优先顺序之间的关联性，强化了绩效管理成果向国民和议会说明的义务。

（二）英国政府绩效管理模式的探索与经验

英国政府绩效管理模式的探索开始于撒切尔政权时期。由于英国政治体制为君主立宪制，其政府行政改革的路径与美国不同。面对政府庞大的官僚组织机构和财政赤字，撒切尔政权于1982年在中央政府内部推行财务管理新构想（Financial Management Initiative，FMI）。FMI要求中央政府各部门主管者应有：明确的目标意识；对各自的业务及所需经费负有明确的责任；提供必要的业务信息、培训及支持。FMI制度革新的目的是赋予各部门管理者权限的同时，换取各部门对管理结果和绩效业绩的说明责任。由于FMI是在旧有的管理体制之上推行的变革，受到了财政部和其他中央部门的消极对待，最终以失败告终。FMI失败的经验说明政府改革不能仅对政府管理体系进行局部调整，必须对整体体制进行变革，这也是英国政府对FMI失败的经验总结。之后，以NPM为理论基础的新一轮政府改革运动在不同政权间进行了积极尝试。

目前英国中央政府正在执行的绩效管理模式是在布莱尔政权主导下于1997年开展的。概括起来由总体支出复审（Comprehensive Spending Review，CSR）、公共服务协议（Public Service Agreements，PSAs）及服务提供协议（Service Delivery Agreements，SDA）三个部分构成。[4]各部分在政府行政管理流程中的作用详见图4。具体的操作流程是，中央政府各部门在预算申请时，需按照PSAs规定的做法提出明确的目标、实施手段、预期成果及绩效成果测试指标。采用PSAs的目的是引导中央政府各部门重视成果导向的管理、提高管理效率、绩效测定及社会治理的最终综合效果。该项工作由财政部统一负责。实际上PSAs是财政部与其他中央部门之间有关公共服务的目标-预期成果约定。PSAs无法明确约定的政策或项目细则，则采用SDA进行补充。各部门的预算申请通过CRS进行综合评价后，确定政策优先执行的顺序，并进行资源配置（预算安排）。同时，根据预算执行情况检查的结果，进行预算年度调整（SR）。与撒切尔时代强调政府管理效率的做法相比，布莱尔时代的改革，在强调政府效率的同时，还重视结果为导向的管理。

（三）政治体制对绩效管理改革的影响

比较美英两国在绩效管理模式选择上的做法，可以发现既有相似之处，也存在差异。其原因可能归结于两国政治体制的不同。首先在大的方面，美国采用立法的形式对政府绩效管理改革从制度上加以确定，不仅仅满足了政治体系（国会）对政府绩效管理改革的参与监督，还保证和规范了联邦政府各部门在实践操作中的基准（PART），提高了可操作性。与美国不同，英国政府没有对政府绩效管理改革进行立法，其原因是英国为君主立宪的政治体制，中央政府行政权力为议会多数党掌握，而各部门首长一般均为国会议员，因此，执政党推行的绩效管理改革理所当然会在议会得到支持；其次，两国政府的绩效管理改革都采用从上而下的做法，即由总统或总理推动的方式，促使政府官僚组织进行变革，价值判断也从最初的改善政府管理效率逐渐转向强调社会治理效果。因此，有效推动绩效管理改革，政治力量的参与至关重要；再者，美英两国都采取将政府绩效管理成果对社会进行说明的做法。无疑，这对缓解官民间紧张关系，促进政府内部管理效率的提高，改善公共服务质量，起到了重要作用；最后，在绩效测定方法上两国政府管理流程设计不同，美国为联邦预算管理局OMB负责协调和指导各部门绩效管理及绩效评价业务，英国则由财政部（HM Treasury）具体负责。而从绩效评价内容的结构上来看，两者极其类似，都包含以下四个方面的内容：①政策目标评价；②政策优先顺序与资源配置；③预期成果及评价指标；④绩效测定与说明。

以政策评价及绩效测定为基础的政府绩效管理改革，对美英两国政府在提高政策决策水准、改善政府公共服务效率及追求最终政策效果上，具有重要的价值，这已经成为美英两国有识之士的共识。遗留问题是，绩效评价过程所获取的信息以及评价结果如何运用到各种政治势力相互博弈的预算决定过程中去，形成真正意义上的绩效预算管理循环流程，目前并没有形成成熟的模式，因而也是绩效管理改革需要解决的课题。

三、美英经验对我国的启示

无论从美国还是英国的经验来看，严格照搬NPM理论、单纯强调政府组织管理效率的做法，操作上会遇到很大困难。这种困难来源于两个方面：一是旧有管理模式的惯性造成的组织性抵抗，这种抵抗强大到足以使预期改革黯然失效，PPBs和FMI的失败充分说明了这一点；二是纯效率主义思维，难以获得政治上的支持，因而难以在制度建设上获得建树。毕竟公共财政绩效管理改革是公共资源再分配管理模式的改革，而政治过程的本质是社会资源再分配的博弈过程，缺乏政治过程的参与，将无法顺利进行，美英的经验都充分证明了这一点。充分理解美英两国政府绩效管理改革的背景及经验，按照中国的实际国情，汲取有益的经验并加以改进，才能探索出适合于我国的政府绩效改革之路。综合上述内容，在构建我国政府绩效管理体系时，参照美英两国的既有经验，应注意解决以下几个方面的问题。

（一）法制建设问题

政府财政支出绩效管理改革面对的是巨大的行政体系和官僚集团，旧有的制度功能、行政流程及官僚行为模式存在着巨大惯性，这种惯性极有可能会成为管理模式变革的巨大阻力。另外，管理模式的变革必然同时还会伴随着权力和资源再分配的政治过程，围绕该过程产生的博弈行为，也会对改革进程产生巨大影响。一般来讲，官僚组织体系的规模越大，派生出的组织性抵抗就越大，变革的难度也就越大。[5]那么，如何从动机和行为上约束和规范这一政治过程，使公共权力和资源配置向有利于提高政府管理能力和促进社会和谐的方向发展，能够采取的最重要的制度措施之一就是立法，从法律上约定绩效管理为政府组织的义务和责任，使绩效管理改革成为政府组织必须遵守的行为规范。

（二）立法与行政的关系

美英两国政府绩效管理改革都采用自上而下的方式来推动，这种模式对我国具有重要参考意义。绩效管理改革面对的是巨大的官僚组织，官僚组织的既得权益及组织特性极容易对这项改革运动产生排斥和抵抗，因此，除法制建设之外，还需采用从上而下的做法，运用强力的行政手段推行该项改革，并使之成为立法的具体内容。[6]用立法条款确定行政部门首长的义务和责任，才能确保该项改革卓有成效地推进。美英的经验及我国部分地方改革的经验也证明，凡是领导重视的地区，绩效管理改革实践开展的就顺利，反之则很难推动。

（三）评价与绩效测定的关系

政府财政支出绩效管理模式的确立，需解决好政策评价与绩效测定的相互关系问题。目前我国各级地方政府推行的绩效评价模式，基本上采用的是以绩效测定为主，政策评价为辅的做法。即通过实际测定已发生的财政支出的效果，来对政策决策及执行过程中可能存在的问题进行分析和研讨。由于我国权力相对集中，从以往的经验看，政策决策造成的损失可能会更大，通过测定政策效果反过来研判政策决策的做法，实际效果存在疑问。因此，要想真正在政府组织内部推行绩效管理改革，就必须要像美英那样，从整体上改革政府管理流程，从制度设计上推行“政策评价”“资源配置”“政策执行与监督”“绩效评价”“政策修正”这样的循环管理流程。只有这样做，才能真正形成合乎绩效管理原理的政策决策流程。[7]至于具体操作流程中的各环节如何设计，需要进行科学的规划和有效的理论支撑。

（四）绩效测定方法与原理的选择

绩效管理体系中，绩效测定是政策评价的重要依据。但采用何种方法进行绩效测定，并没有充分成熟的经验可以借鉴。从美英两国绩效测定的经验来看，目前美国正在执行的做法基本上延续了PART的规范做法，而英国则采用PSAs方式。有研究指出，这两种做法并没有很好地解决政府战略目标与部门目标的关联性问题。[8]也就是说部门战略目标对政府总体目标的贡献度，如果依据部门绩效测定的结果来进行判定的话，并没有更为有效的关联方法，相反，这一过程还常常会受到来自政治体系的干预（参照图1），导致部门绩效评价结果并不能充分约束资源配置（预算决定）。另外，政府政策的连续性常常也会削弱这种关联性。如政府确定的长期政策短时间内难以见到效果，如果在这种情况下，简单地根据短期绩效测定的结果来调整预算的话，将会对长期政策的执行造成严重影响，进而导致政策结果与预期目标的背离。因此，绩效成果测定采用何种方法进行，是迫切需要解决的重要理论问题。就目前所积累的经验来看，采用绩效增值法（或业绩改进法）可能会对缓解各方矛盾更为有效。所谓的增值法是指在同等资源条件下，组织管理最终成果的改善状况。使用该方法进行绩效评价，可衡量拥有不同资源组织的努力程度，避免评价导致的不公平现象。

（五）绩效预算中的政治约束问题

依据绩效评价结果进行资源配置的做法称之为绩效预算。由于预算决定过程同时还是政治博弈的过程，必然会出现政治对预算过程的约束问题。从美英两国的实践经验来看，单纯依据技术方法来决定预算的做法，即通常意义上所讲的绩效预算，会遇到政治权力的强烈干涉，难以成功，这种现象在我国同样存在，甚至更甚。美英的做法是通过政策评价确定政策的优先顺序，然后再考虑资源配置问题。由于政策评价过程可能包含政治需求的内容，因而在实践操作中，没有发生政治与行政权利的激烈冲突。尽管如此，在经过多年的理论和实践探索之后，美英两国也并没有更好的、更成熟的模式可供借鉴。那么，我国在构建绩效预算管理模式时，应该如何解决政治体系与行政管理之间的均衡问题呢？从美英的经验来看，解决这一问题的方法有两种：一是国会与民众的参与；二是经过各方协商一致的行政诱导方式。国会与民众参与的具体做法是将绩效成果向社会公开，国会最终决定预算；行政诱导方法则是将绩效成果按照各方同意的公式对预算进行诱导式而不是惩罚式调整。[9]目前，美国地方自治体的预算决定一般采用公式法进行调整。英国采取的是议会协商的做法（CSR）。

目前我国各地政府也在积极探索绩效评价结果如何运用到预算决定过程中去的问题。一些地方政府采用过激的、完全按照绩效评价结果决定预算分配的做法，这是很危险的。因为，现在的绩效评价方法还存在很多理论和实践上有待解决的问题，并不成熟。另外，毕竟绩效评价的目的是推动政府部门改进工作，而不是为了通过惩罚来实现组织效率的提高和实现政策的预期社会效果。相反，过激的做法很可能会对政策执行部门的创造性工作意愿产生损害，导致政府部门产生隐藏信息的动机，从而使政策的最终效果更为偏离预期的政策设定。

[参考文献]

[1]马国贤. 政府绩效管理 [M]. 上海：复旦大学出版社， 2006. pp226-234.

[2]国土交通省国土交通政策研究所. 英米におけるNPM最新事例-seeからplanへのフィードパックの試み [R]. 国土交通政策研究第33号， 2003.

[3]OMB. Government Performance and Results Act （GPRA）.http：//www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/index-gpra.

[4]HM Treasury. Public Service Agreement. http：//www.hm-treasury.gov.uk/.

[5]赵辉. 政府绩效管理与绩效评估 [M]. 南京：南京师范大学出版社， 2011. pp38-44.

[6]朱衍强， 郑方辉. 公共项目绩效评估 [M]. 北京：中国经济出版社， 2009. pp69-73.

[7]方振邦， 葛蕾蕾. 政府绩效管理 [M]. 北京：中国人民大学出版社， 2012. pp129-130， pp141-149.

[8]Melkers， J. E.， Willoughby， K. G.. The Effect of Performance Budgeting on State Functional Expenditures， Public Budgeting & Finance， 2000（20）：66-73.

[9]GAO. Performance Budgeting-Current Developments and Future.www.gao.gov/cgi-bin/getrpt？GAO-03-595T.

（作者：上海财经大学公共经济与管理学院副教授，上海200433）