震后重建物权归属处理问题研究

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摘 要：震后重建物权归属处理是灾区重建过程面临的一个重要问题，处理不当极有可能引发新的社会矛盾，阻碍重建进程。本文以北川县为例，通过文献研究与实地调研，从所有权、用益物权、担保物权三个方面以及灾民对部分财产处理的评价对比分析，指出当前震后重建过程中物权归属处理所存在的问题，从国家所有权、一般物所有权、房屋所有权、土地承包经营权、房贷问题等方面，提出具有针对性的建议，旨在对震后重建工作提供参考。

关键词：地震；财产处理；物权；北川

中图分类号：D923.201文献标识码：A文章编号：1671.0169(2012)01.0099.05

一、引 言

物权归属处理是震后重建过程中的重要问题，如何处理好灾民的财产归属，关系到重建工作的效率，关系到法律是否实现公平、正义。

关于地震与物权的探讨，主要集中于2008年汶川地震以后。陈龙业论述了对震后房屋按揭贷款问题的解决[1]。张礼洪论述了关于汶川地震后无主物的认定和归属问题及建议[2]。

总体上，对汶川地震法律问题的研究主要是规范式研究，缺少实证研究，本文旨在此方面进行探讨。笔者在受地震影响最严重的四川省绵阳市北川羌族自治县，针对不同地区（安昌镇、擂鼓镇、任家坪、曲山镇、陈家坝等）、不同性别、不同户口、不同职业和年龄阶段的灾民进行问卷调查和访谈。调查问卷采取自填形式，要求调查对象当面填写并立即回收；一共发放问卷500份，回收419份，其中有效问卷260份，有效回收率为52%，并基于实地调研数据，分析物权归属处理中存在的问题。

二、震后重建物权归属处理分析

震后物权归属处理是指特定处理主体对遭受地震破坏的特定物物权归属的处置。物权是指权利人对特定物享有直接支配和排他的权利，物权是权利主体直接支配特定财产的权利，特定物主要指有体物，在特定情况下也可以是权利，一般包括所有权、用益物权、担保物权[3]（P209）。

（一）所有权归属处理分析

所谓所有权，即所有人在法律规定的范围内，对特定物全面支配和排他的权利[3]（P232）。所有权主要包括国家所有权、集体所有权、私人所有权以及业主的建筑物区分所有权等。北川受汶川地震破坏严重，经济损失很大，导致大量标的物毁损、灭失，引发了所有权的变更与消灭。根据民政部与国家汶川特大地震专家委员会编制的《汶川地震灾害范围评估结果》和《汶川地震灾害损失汇总与评估报告》，汶川地震灾害损失严重（如表1所示）。这里主要从国家所有权、灾民一般物所有权、房屋所有权三个方面进行探讨。

数据来源：根据民政部：《民政部关于报送进一步开展汶川地震灾害损失评估结果的函》，2008年7月；张强、余晓敏等：《NGO参与汶川地震灾后重建研究》，北京大学出版社，2009年8月数据整理而得。

1.国家、集体所有权归属处理分析。（1）自然保护区、文化遗产的保护措施尚需完善。通过对以上数据分析，国家所有权标的物灭失严重，自然保护区、土地资源、文化遗产、矿产资源的损失最为严重。通过走访和实地调研，发现北川大量羌族文物灭失，很多古老的羌族建筑物处于半坍塌状态，没有及时采取保护措施。目前许多自然保护区中的珍稀物种急需保护，需要地方管理部门做好相应的处理。

（2）国家所有权和集体所有权需加以区分。汶川地震和次生灾害导致北川老县城不具备恢复重建的条件，老县城居民及其周边几个村都搬迁到北川新县城。根据我国法律规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于集体所有的土地，属于国家所有，由国家经营。因此处理这一问题的关键在于判断灾区是否集体搬迁。

（3）土地评估相关信息统计不完善。根据《汶川地震灾后恢复重建条例》第三章第二十一条第二、三款之规定，地震灾害调查评估应包括农用地毁损程度和数量、需要恢复重建的生产设施、需要整理和复垦的农用地。通过走访相关单位，发现北川县及其旁边的擂鼓镇、曲山镇等地在具体土地的性质、毁损程度、可利用程度、可利用方向等方面的信息都比较缺失。

2.震后重建灾民一般物所有权归属处理分析。（1）存款灭失比重相对较大。地震除了破坏房屋、土地和其他的一般物，还有存款（如表2所示）。原存于银行中的存款由于银行倒塌而失去原有信息导致存款灭失。据统计，由于地震而损失存款的求偿，占所有求偿类型的6.2%。存款的损失主要可以分为两种，一种是还有相应的存款证明，如存款单、存折、信用卡，这种情况处理起来较容易。另一种是存款的相应证明灭失，通过对灾民的访谈，普遍反映程序较繁琐，灾民求偿成本增高，不利于灾区重建恢复。

（2）区分隐藏物、遗失物、埋藏物和无主物是解决所有权归属问题的关键。北川社会经济损失主要集中在房屋、土地（如表3所示），灾民的财产主要存放于房屋中，所以房屋毁灭性倒塌导致灾民的财产遭到了严重的掩埋与破坏，一般财产的毁损大多是由于房屋倒塌而灭失的，涉及到很多埋藏物、无主物、遗失物。灾民原有的所有物由于地震都混为一体，必然引发一般物所有权归属的争议，如何区分这些隐藏物、遗失物、埋藏物和无主物，是解决震后财产所有权归属处理的关键。

（3）震后重建相关政策宣传力度尚需加强。守法和社会秩序良好发展必须以了解法律本身为前提，但是调研发现灾民对无主财产处理的了解程度较低，一是关对地震后当地处理的相关实际情况了解度较低，问及“关于无主财产公布的认领情况”时，回答非常了解的占4.6%，了解的占16.9%，基本了解32.3%，了解一些但不多占26.2%，一点也不了解的占20.0%（如图1所示）。二是灾民对无主财产本身的认定程序和相关处理政策的了解程度较低（如图2所示）。

灾民对灾后重建的房贷处理政策了解程度较低，一点不了解的占60.30%（如图3所示），导致房屋所有权归属出现强占、多占等问题。

3.房屋所有权归属处理分析。（1）缺乏完善的不动产登记簿制度，不动产登记机关不统一，审查形式不统一。由于原有信息灭失和缺损，造成很多房屋倒塌之后可利用的建筑材料浪费。这就要求

图3 对房贷处理政策的了解程度建立相应的不动产登记制度。实践中，各地相关行政主管部门出台了各自适用的房地产登记规则，但普遍缺乏完善的登记簿制度，如果这种状况得不到改善，《物权法》中关于不动产物权规定的生命力势必将因缺失核心要素而大打折扣[4]。我国没有统一的不动产登记机关，对不动产登记审查方式的法律规定也不一致。 实践中各登记机关的审查方式有的是形式审查，有的是实质审查，有时两种方式兼用，登记质量参差不齐[5]。

（2）在我国现行立法中，因地震等自然灾害引起的不动产物权变动存在着现行法无法适用或无法类推适用的情形[6]。物权法对于房屋的规定主要是登记要件主义，是形式审查，对非常态情况的制度设计较缺失，如震后很多建筑材料还可以利用，但是由谁来利用等问题缺乏法律依据。

（二）用益物权归属处理分析

用益物权是对他人所有的物，在一定范围内进行占有、使用和收益的权利。我国物权法规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权[3]（P232）。汶川灾区土地、林地、草地等损失严重，重建恢复压力大（如表4所示），总的来说，在土地承包经营权和建设土地使用权方面得到较好处理，但是由于灾民参与度低，对政府处理认可度还有待提高。

根据《四川省人民政府关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》第四节之规定，在土地承包经营权上，要加强灾毁耕地复垦项目资金管理及审计监督，受损耕地评估分类及资金使用情况必须在当地公示，接受群众监督。在建设用地上，在拆除和重建前，市（州）、县（市）国土资源管理部门及建设（房管）部门应当现场完成对原居民土地使用权属的调查和确认，并记录存档备查。在灾

后恢复重建中，原地重建和涉及土地调整、置换或改变规划条件的，应当依法保护原土地使用权人的合法权益。此次调研结果表明，土地得到了较好的处理，灾民对政府在解决土地这一方面，给予了较高的评价（如图4所示），但是回答一般和较不同意的比重还是较大，达到55.3%。灾民对“您对政府实施财产处理政策起到了较好的监督？”一问，完全同意的占8.94% ，较同意的为17.70%，一般为29.65%，较不同意的占31.59%， 完全不同意的为12.12%，说明灾民对灾后土地处理参与度还有待提高（如图5所示）。

（三）担保物权归属处理分析

担保物权是指为了担保债权的实现，在债务人或者第三人的物上设定的，债权人直接取得或者支配其交换价值为内容的权利[3]（P279）。常见的担保物权包括抵押权、质权、留置权。担保方法一般分为人的担保、物上担保、金钱担保，这里主要探讨物上担保的抵押权。

北川老县城老城区的80%，及其周边的城镇、农村地区60%以上建筑塌垮[7]。地震后关于担保物权归属处理主要是震后“房贷”问题。调研得知，很多业主的原有房屋存在房贷房屋所有权灭失后，银行的按揭贷款是否继续归还的问题，受到社会各界的广泛关注。

根据我国担保法和物权法之规定，抵押权具有物上代位性，当抵押物毁损灭失时，得受的保险金或赔偿金就成了抵押物的代替物，银行作为抵押权人可以就保险金或赔偿金优先受偿。地震属于不可抗力事件，没有责任主体承担赔偿责任，灾民或者银行唯一可能的求偿来源是保险赔偿金。但根据我国现有法律之规定，在《个人贷款抵押房屋保险条款》第六条中明确规定：由于“地震或地震次生原因”所造成“保险财产的损失，保险公司不承担赔偿责任”。我国房屋保险范围主要包括火灾、爆炸、暴雨、台风等13种自然灾害，不包括地震险。因此靠房贷险解决灾民房贷问题一般不可能，地震所带来的房贷问题就直接落在了业主身上。调研中我们发现，灾民的生活状况不稳定、收入来源不稳定，加之地震后灾民群体的心理趋向性和对国家性的依赖，让其还贷难以实现。针对这个问题，中国银监会专门下发了《关于做好四川汶川地震造成的银行业呆账贷款核销工作的紧急通知》，通知明确指出：“各银行业金融机构对于借款人因本次地震造成巨大损失且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销”，这种调节机制在抗震救灾以及当前重建过程中起到了不可估量的作用，但也带来了一些问题。比如由商业银行单独承担损失，所负压力过大，如果国家不采取相应的调节手段，势必会影响到商业银行的发展。而且还会导致有些投机取巧之人利用地震恶意逃避债务，牟取暴利。

三、震后物权归属处理的建议

（一）震后所有权归属处理建议

一是在保护国家所有权基础上注重对自然保护区、文化遗产的维护，加强对自然保护区、文化遗产的保护政策和资金倾斜，确保自然保护区、文化遗产得到应有的保护。二是确保对异地重建的地质评估，对异地重建所需的土地和所搬迁的原址做好相关信息登记，相应部门同时也做好相关变更登记和备案。三是完善对土地评估相关信息统计制度设计，对土地信息统计指标应该进一步细化，明确土地的使用价值，促进灾后恢复重建的土地最大化效用，减少土地浪费现象。在一般物所有权上，存款灭失比重相对较大，有关部门应该设立专门窗口，简化求偿认领程序，降低存款求偿成本，做到方便、高效、快捷。四是做好对隐藏物、遗失物、埋藏物和无主物的区分，可以创新相关的制度设计，如在地震灾区建立第三方托管或者认领机构，设置专门的认领机构。对于确实没人认领而归国有的财产应注意对其利用，做到“从灾区中来，到灾区中去”，直接运用到灾区重建，减少运输、管理等成本。五是加强对震后重建相关政策的宣传，尽可能做到信息、政策公开化，提高对灾民具体合法权益的保障力度。在房屋所有权方面，应建立完善的不动产登记簿制度，做到实质与形式相结合，统一不动产登记机关，统一审查形式和审查标准。六是立法制度设计上应注意因地震引起的不动产物权变动的法律效果与不动产登记实务操作的衔接和联系，重新审视地震等自然灾害对登记程序的影响。

（二）震后用益物权归属处理建议

加强相关政策的宣传，鼓励灾民参与到具体的利益分配活动，建立灾后重建信息反馈机制，及时掌握灾民的土地生产经营状况。在震后土地发生破坏或者灭失的、使用权无法确定的地区，应做好相关信息的统计，收集震前信息，争取解决好使用权权属问题，切实处理好宅基地、建设用地使用权和土地承包经营权的权属问题。在宅基地制度建设方面，做好土地损害的评估和统计备案。地震后农户宅基地使用权的保障，主要取决于村集体的土地是否受到严重损害，是否还可以继续建造住房[8]。

（三）震后“房贷”归属处理建议

1.征收“地震税”，减少政府独自承担的风险压力。目前，中国地质灾害频发，抗震救灾压力巨大，缓解财政压力很有必要。通过征收“地震税”，分解政府独自承担的风险，让风险承担社会化。国际上有很多国家征收公益税，税率较低，征收依据在于每个人都是社会的福利享受体。如澳大利亚2010年征收“洪水税”，有效地缓解了政府单方面的压力，洪都拉斯也在拟征“地震税”。

2.建立地震保险制度，减少银行的压力。保险制度本身就是一种风险的社会化承担和减少风险的制度，而我国《个人贷款抵押房屋保险条款》中保险范围主要包括火灾、爆炸、暴雨、台风等13种自然灾害，不包括地震险。由于地震造成房屋或者不动产的破坏，在这种情况下得不到赔偿，压力转向于灾民、政府或者银行。我国地震灾害频发，在我国建立地震保险制度，银行通过对灾民的赔偿款求偿，灾民得到赔偿，房屋为抵押物毁损，但赔偿金代位求偿，银行和政府承担压力减小，同时也让市场运作优势在灾后重建中得以发挥，有利于减少风险，是风险社会化承担的必然选择。

3.根据房屋毁损程度确定业主是否继续返还房贷。房屋毁损较小，符合法律规定的加固房标准时，业主应该继续偿还房贷，不能让金融企业承担过多的责任。国家或金融企业实行免除债务的政策，应视具体情况而定，不能“一刀切”。具体处理时，应以区分特定地区的地震烈度及造成损害后果的确认作为损害程度的具体标准，确定是否继续还贷。

参考文献：

［１］ 陈龙业.震后按揭房屋的灭失与其物保责任的消灭——汶川大地震的物权法之维[J].政治与法律，2008，（8）.

[2] 张礼洪.汶川地震后无主物的认定和归属[J].中州学刊，2008，（5）.

[3] 魏振瀛.民法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007.

[4] 常鹏翱.不动产登记簿的制度建构[J].法律科学，2009，（5）.

[5] 李玉文.论我国不动产契约公证制度之构建[J].法学评论，2005，（3).

[6] 唐勇.论因地震引起的不动产物权变动——以我国《物权法》相关条文适用为视角[J].社会科学，2009，（7）.

[7] 华颖，尤艳阳，等.“5.12汶川地震”残疾人状况调研：基于绵阳市北川县的实证研究[J].社会保障研究，2009，（1）.

[8] 杨立新.直面地震引发的土地权益问题[J].中国土地， 2008，（6）.