加强公共服务促进农民工市民化

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2009年,全国农民工总量为2330亿人,其中离开本乡镇从业6个月以上的外出农民工1345亿人;外出农民工占城镇人口的2334%,为我国4636%的城镇化率贡献了1039个百分点。促进这一只在统计意义上为城镇人口的群体能够真正融入城市社会,是“十二五”乃至今后一段时期内提高我国城镇化质量的核心任务。

一、农民工市民化的核心是获得与城市原居民同等的公共服务

在我国,农民工实现社会身份的转换有两种途径:一是将其户口转为城镇户口;二是无论其为何种户口而给予其与城市居民平等的劳动就业、子女义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障、住房补助等待遇,也就是使这些由城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。“十二五”时期促进农民工市民化应是两者同时推进,但重点在于后者。这基于以下两个原因:其一是城乡户口各有其所附带的权利(农业户口附带着土地权利及计划生育权利),当两者利益比较差异较小时,城镇户口吸引力不大,小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力就均在下降;其二是城乡户口附带福利之间差异过大时,城市户口短期内难以完全放开,放开也不得不收回,如郑州市的户籍改革。两种情况都不利于农民工进城生活。因此,在继续向建立城乡统一的户口登记制度这一户籍制度改革方向努力的同时,“十二五”时期农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要,使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本,从而提升其在城镇定居的能力和意愿。目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育(义务教育、职业教育补贴)、公共卫生服务、社会保障和住房保障。“促进农民工市民化”可以理解为通过制度创新和政策设计,纠正这些公共服务供给中的市场失灵和政府失灵,使农民工得以享有这些公共服务的过程。

二、“十二五”时期农民工市民化面临的制约因素

(一)城市公共服务供给能力不足

改革开放后,扩大经济产出规模在城市政府目标函数中的地位超过社会福利、公平等其他因素,因而城市政府在公共品的投资上偏向于能够提高地区经济能力生产性基础设施,对于生活公共品提供等社会职能只是在进入新世纪后才得以不断强化。加之城市社会保障、教育、卫生、住房保障等公共服务的资源配置依据城镇户籍人口规划和提供,在对本市城镇户籍人口尚存在历史欠账的情况下,覆盖大规模进城农村人口存在困难。这在农民工集中流入区,即东南沿海地区的新兴城市中更为突出。

(二)城市公共服务供给意愿不足

我国目前基本公共服务的统筹层次较低,以地方为主的基本公共服务供给模式,强化了满足公民权利的公共服务供给区域化和地方化格局。而教育、就业扶持和公共卫生等公共品具有外部性,流入城市无意为其他地区“做嫁衣”,在供给能力有限的情况下更是如此。城市政府为农民工提供公共服务的意愿往往因隶属关系的远近而递减,即首先解决本市农村进入城区务工人员,其次是本省的农民工,外省农民工排在最后。

(三)未形成农民工市民化投入的政府间分担机制

国家对农民工问题高度重视,但从目前看,中央和地方的分担机制尚未形成,实际的投入责任大多落在了地方(公共服务方面)、企业和个人(社会保障方面)肩上。

(四)农村土地资本化对农民工市民化的支持有待加强

日本及我国台湾地区之所以能够实现“体面的城市化”,重要原因之一在于农村土地资本化为农村人口城市化提供了支持。这类国家或地区或者是农民自已通过农村土地和住宅的变现,或者是政府将土地增值收益建设经济适用住房,从而基本解决了进城农民的居住问题,使得经济发展所带来的土地增值收益成为农民进入城市的重要资本。我国在如何借鉴这些有益经验,探索适合我国国情的农村建设用地资本化,特别是将资本化的收益切实用于提高对农民工的公共服务水平,支持农民工入城定居等方面还需加强。

(五)城市管理机制与社会结构变化不相适应

大量农民工及其家属进入城市生活,使得城市利益主体更加多元化和多层化,如何形成包括农民工在内的不同阶层居民利益保障机制,成为我国城市发展中具有挑战性的现实命题。特别是作为外来者的农民工,如果长期缺乏制度性参与的利益保障机制,非制度化参与方式(抵制性参与、过激参与乃至暴力参与等)就在所难免,这势必对城市社会安定带来威胁。

三、“十二五”时期农民工市民化的思路

(一)因群分类地将公共服务延伸于农民工

(二)利用过渡性制度安排提高公共服务覆盖水平

(三)对跨省流动农民工在就业地市民化给予关注

(摘自2010年10月14日《中国经济时报》)