大部制改革思路解读
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在十报告中，有一句总括性表述：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。
据此前曾参与十报告建议性课题研究的专家透露，其中有关“改革布局”的诸多阐述，实际上已经暗含对未来大部制改革的思路。
大部制新端倪
今年初，国家行政学院即开始着手一项内部的重点课题研究，核心内容是就十报告中的“改革布局”提出建议参考。
作为隶属国务院的一个智囊机构，国家行政学院一直将解决“行政职能的碎片化”作为研究领域。其中，有关大部制改革的相关课题，自2008年国务院机构调整以来，备受各界舆论关注。
参与上述十报告改革建议研究的国家行政学院教授时红秀，是研究行政改革问题的专家。他对《财经国家周刊》记者表示，他们年初提出的某些建议，与十报告中提及的许多改革论述相仿。“当然，报告的表述权威且更加规范”。
时红秀发现，如果对报告中的某些表述作进一步引申，则可能瞥见大部制改革下一步的某些端倪。
如在“全面深化经济体制改革”一节，十报告提出要“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。”
这或许意味着，建立跨部门的协调机制，将成为今后大部制改革破解行政体制障碍的一项重要措施。
“体制”和“机制”的内涵并不一样。机制是对原有机构的权力分工进行协调，体制则是对机构本身的职能做出调整。相比之下，机制建设比体制改革的阻力要小得多。
以金融业“一行三会”为例。长期以来，有关金融大部制的提法一直存有争议。曾有人主张，中国应该效仿当前美国模式，对银行、证券和保险实行混业监管。但自2008年金融危机爆发以来，美国金融混业监管模式屡遭诟病。甚至有人认为，华尔街之所以出问题，恰恰是因为这种混业监管模式，给证券、保险和投行提供了上下其手的机会。
然而，金融监管职能的碎片化，确实也降低了行政效率。比如发行企业或地方债券，按照中国现行体制，需要经过发改委、银行和银监会审批。如果在公开市场发行，还要经过证监会审批。这一体制性设计，可能影响地方和企业的融资。
鉴于此，既要推动金融业大部制，又要维持一行三会的既定格局，争议双方最终结果，可能是加强跨部门协调的机制化建设。
“首先在机制上要保持相互通气，摒弃各自为政；其次又不至于伤筋动骨。”这一旨在减少阻力的改革路径，显得更符合当前中国国情。
十报告还提出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”
有专家注意到，“财力和事权相匹配”的表述，有别于过去人们常说的“财权和事权相匹配”。虽一字之差，却意味深刻。它明确了财政体制改革的一个原则，即坚持单一制国家的原则，财权不下放。地方财力不足，中央可以通过转移支付等手段予以安排。
目前，在分税制体制下，各地方仍旧设有国税和地税两套机构。时红秀说，对国税系统和地税系统有无可能朝合并的方向进行“大部制”改革，一些专家已给予了关注和研究。
十报告中有关“公共财政体系”的相关表述还留下一个悬念，那就是财政部的职能调整问题。业界专家普遍关心的是财政预算的监管。
相当长一段时期内，财政部门是一个“出纳”的角色。具体“分盘子、切块”的财政预算工作，由当时的计委负责，财政负责落实。后来发改委越来越部门化，重点是搞项目审批。财政慢慢开始主导预算。在专家看来，这实际上是与发达国家建立的现代公共财政体系建设有距离。
比如，在美国，财政部可以管宏观调控、货币监理和金融市场，等等。“几乎什么都能管”，但就是不能管预算。预算由国会来主导，设有专门的预算管理办公室；而在中国，预算编制在财政部。在专家看来，如果对财政预算制约不足，“可能就会是个问题”。因而下一步，可能会是如何处理好“国家财力的统管和分管问题”。这也是一些学者研究讨论的问题。
稳字当先
国家行政学院教授时红秀一贯主张在某些重点领域，如交通、市场监管、金融、财政和文化等领域，率先展开新一轮大部制改革，并寻求的新突破。他将这些观点悉数呈现在年初的十报告建议性课题研究报告中。
十报告对行政体制改革有着宏观和原则性表述。报告指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”
同时，在改革的总体方法和路径上，报告提出诸多关键词，如“深化行政审批制度改革”、“继续简政放权”、“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”和“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”，等等。
在专家看来，这些关键词中，显然已包含了对大部制改革下一步的思考。
“过去搞开发区、搞重大项目，成为建设型政府；后来又强调对各类经济活动的指导和审批，变成了管制型政府。现在，十报告明确提出，今后行政体制改革的目标是做一个服务型政府。这就明显与以往区分开了。”
总体来看，十报告渗透出的大部制改革思路，“稳”字令人印象深刻。专家分析，前期的大部制改革实践中，还有一些暴露出来的问题需要理顺。“总结前期经验和不足”将是继续推进大部制改革的重要工作。
有专家举例说，在医疗和教育改革领域，人们习惯于将医疗、教育当成公共产品，认为提供医疗和教育通通都“应该由政府来干”。实际上，如果从可分性、消费不竞争、收益排他性三个基础经济学指标来衡量，教育和医疗都还不能绝对地算作公共产品。也就是说，“在某个方面、某个层面市场也是可以发挥作用的”。
对医疗和教育属性的认知不一，会影响这些领域的大部制改革。目前，卫生部门内既有医政管理部门，又有医疗监管部门。各省市区只有9个省市区成立了医疗监管部门，其他的大都还是医政部门。然而，政府办医院和政府监管医院，是两个完全不同的概念。这就形成了该领域大部制改革进程中，一道棘手的难题——管办不分。
应当说，“深化对大部制改革的认识”，仍将是未来改革进程中需反复强化的一项内容。时红秀此前曾撰文：大部制改革本身并不是目的。政府部门是大而少（即由较少但更综合的部门组成）还是小而多（即较多但更专业化的部门组成），取决于行政资源配置是否在不损害市场功能的同时对市场实现了有效的监管，是否在充分激发全社会活力的同时向社会提供高效率的公共服务。
国土资源部一位司长对《财经国家周刊》记者表达他对大部制改革的审慎意见：“在科学发展的关键时刻，如果把国土资源部简单分开，或许会给发展带来伤害。”
在这位司长看来，如果把国土资源切碎，比如把耕地保护给农业部门，把规划给建设部门，可能会给耕地保护和发展都带来影响。他认为，只有捆到一起，才能更好地实现既要发展、又要保护的平衡目标。
接受《财经国家周刊》采访的专家认为，大部制改革确需继续完善、继续推进，也需缜密研究，周密实施，稳妥推进，但不宜冒进、不宜激进。