流而有序 转而不乱

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又到四月。年复一年,月复一月。日月如梭,每一刻都是新的。

这个季节,当代的中国农民或在耕地上劳作,或在找寻着其他各种活路,忙忙碌碌的。除了到城市里打工外,大部分还是离不开自己脚下的热土。这片热土,跟以前有点不一样,那就是先前许多的耕地,已经是工厂了、是建设用地了。本期,我们把目光聚焦到了集体建设用地流转。

这是个当代的大话题,也是个众说纷纭的老话题。改革开放伊始,从农民第一次知道自己不必困死在黄土上刨食那一刻起,这个话题就缠绕着我们。尽管当时没有什么法律条文,也没有中央文件,但是中国农民愣是在田间地头、在房前屋后,在千百年属于自己的土地上,办起了副业,兴盛起了后来“三分天下有其一”的乡镇企业。不争不论,集体建设用地流转已经在华夏大地上点点开花,有燎原之势。

近三十年后的今天,人们发现,哪里经济活跃,哪里的集体建设用地流转就红火。欠发达的地区,流转活动就是零散的、自发的,农民也就是建些出租屋和集贸市场什么的;中等发达地区,多通过乡镇企业改组,带动土地流转;经济发达地区,除以上各种形式,许多农民干脆把集体土地当成国有土地来用,一般人很难分清两者之间的差别。

这种情况,对我国现有法定的土地管理程序带来了重大挑战,也确实带来了许多问题。自发的流转行为,直接导致土地利用混乱,严重冲击了土地利用总体规划和城市规划的实施;建设用地供应总量难以有效控制;土地隐形市场活跃,违法用地严重;产权无保障,交易不安全;收益分配不合理......等等。于是许多地方对集体建设用地流转往往是不予承认,严格禁止;或是不予管理,睁一只眼闭一只眼。这样,集体建设用地流转中存在的问题就越积越多,越积越重。国土资源部对这方面的问题一直高度关注,非常警惕,做了大量调查研究,并采取了诸多措施来减轻这些问题对土地管理的影响。这些措施当然是必要的,也是有效的,对规范我国土地市场起了重大作用。

但是,农村集体建设用地流转的活跃程度与经济发展水平之间的正相关特征,说明了一个事情,即伴随着我国社会主义市场经济的发展,集体建设用地流转已经成为我国社会经济运行中的一个硕大的存在,一直在顽强地表现自己。回避不是好办法,阻止更不是好办法。最好的办法是去正视它,引导它。应该说,到了逐渐将其纳入“法眼”,理顺关系,规范其市场行为的时候了。

农村集体建设用地流转管理难不难?肯定难。不然经过了二十多年的改革开放,早就在这方面有了全局性突破。令人欣慰的是,许多地方一直在思考,在行动。尤其是进入本世纪以来,集体建设用地流转的试点一直都在进行,从南到北,由东往西,经济发达的广东、浙江,经济中等的安徽、湖北,他们在实践中有突破,理论上和制度上也有创新。广东和湖北等地以省政府的名义下发了流转办法,而最近南京又出台了专门的抵押办法。这些尝试,从全局看,可能不一定合适,有瑕疵,需要完善。但是总是试比不试好,有制度比没有制度好,努力规范比放任自流好。

鼓励集体建设用地流转进行规范,绝不是对其中存在的问题视而不见,故意放纵。实际上,对这些问题,我们并不是没有“招儿”。比如说,把产权明晰了,把收益分配合理了,就解决了利益纠纷问题;把流转纳入总量控制,纳入土地有形市场中,就解决了集体土地过多过滥冲击土地市场的问题;采用倒逼机制集约使用土地,就解决了乱占乱用的问题，等等。各地在这些方面都有了不少比较成熟的实践经验,多是成功的,就看用不用了。

河南新郑的“华夏第一祖龙”事件,实际也涉及集体建设用地流转问题。“祖龙”项目方从当地村集体租来荒地,一转身就变成了建设用地,算得上是典型的“以租代征”。如果对此有一个规范性的办法,或许事情就走向了另一面。甚至,集体建设用地若是能依法进入房地产市场,说不定还能给高高的房价下副特效药。本期提到的个人合作建房者们大概也不用如此辛苦了。

集体建设用地流转乃大势所趋,关键是如何做到流而有序,转而不乱,若如此,说不准还为我国18亿亩耕地红线增加了一道防护堤呢!走向前吧,我们的改革,不就是这样走成功的吗......