北京市轨道交通项目投资控制问题研究

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近年来，受宏观价格水平的波动、系统功能增加、建设标准提高，征地拆迁、管线改移费用快速增加等因素的影响，轨道交通项目的平均投资在项目前期和建设期的不同阶段逐渐增加。

造成投资增长的各种因素既包括可以由建设主体控制的主观原因，又包括建设主体无法直接控制的客观原因。轨道交通项目投资控制的重点是着眼于主观原因，提高有关各方的投资管理水平。同时，应对客观原因进行积极有效的预测和管理。

我市建轨道交通项目投资变化情况

2012年，北京市轨道交通运营里程达420公里，2015年将达561公里，形成“三环、四横、五纵、八放射”的网络体系，五环路内线网密度达0.51公里/平方公里，平均步行1000米即可到达轨道交通站点。

截止到2012年12月，本市在建轨道交通项目共9个，其中已批复可研报告8个，其余1个已上报国家发改委并已完成评估。各线路初步设计概算均在编制过程中，其中亦庄线等7个轨道交通项目概算已初步编制完成。各线路各阶段投资变化情况见表1。

从表1可知，总体而言，轨道交通项目投资在项目前期审批的各个环节呈现逐渐增加的趋势。各线路目前编制的初步设计概算较已批复的建设规划投资以及可研批复投资均有不同程度的增加，城区线平均投资已达8.26亿元/公里，新城线平均投资已达5.01亿元/公里。目前执行概算的投资比建设规划投资平均增加约79.3%，比可研批复的投资平均增加约22.5%。

以上均为截至2012年7月的概算投资情况（以下引用的概算投资数据同为此口径），目前概算正在进一步编制完善过程中。随着工程的进一步实施，最终投资可能还会有一定程度的增加。除概算内投资外，还存在一些由于地铁建设引起的概算外投资情况。主要是指项目建设用地红线外需同步实施的扩征扩拆，包括环保要求、“勾连搭”征地拆迁、安全拆迁、临时占地拆迁、整村扩拆、边角地扩征、规划用地代征代拆等。

在建轨道交通项目投资增长因素分析

为对影响轨道交通项目投资增长的各类因素进行深入分析，我们在对轨道交通项目的投资进行适当分解的基础上，将其与可研阶段投资进行了对比分析。并以在建地铁9号线为例，将其概算与已建成通车的4号线、10号线一期的批复概算进行了对比分析。

7条在建线路概算投资构成

概算构成主要包括四大部分，即：前期准备费用、直接工程费用、间接工程费用、预备费。四部分费用占比分别为23.11%、57.94%、14.88%、4.07%。将7条线路平均单公里投资进行分解，主要情况如表2 。

初步设计概算与可研批复投资对比分析

上述7条线路概算投资按目前计算为1154.08亿元，与可研阶段投资939.66亿相比，增加214.42亿元，平均每正线公里增加1.27亿元，增幅为22.55%。主要的增加因素分析如表3。

由表3可知，征地拆迁和管线改移费用的大幅增长是造成投资增长的主要原因，对投资增长的贡献率为59%。因设计方案变更、价格上涨、安全环保和服务设施的增加而导致的土建工程费和设备购置安装费的增长是造成投资增长的另一重要原因。

与地铁4号线、10号线一期批复概算投资对比分析

由于9号线与已建成的4号线和10号线一期均为城区线，并同为6辆编组，具有一定的可比性。故以9号线为例，将在建的9号线概算投资与已建成通车的4号线和10号线一期的批复概算（2007年4月批复）进行对比分析，详见表4。

从表4来看，在建9号线的概算投资较已建成的4号线和10号线一期的平均概算批复投资增长44.34%。其中，征地拆迁、管线改移等前期工程费用的增加对投资增长的贡献率为38.08%，直接工程费用的增加对投资增长的贡献率为27.62%。

综合以上的分析结果可知，无论从项目自身的不同建设阶段对比，还是同其他建成的轨道交通项目对比，我市在建的轨道交通项目的平均投资在近几年快速增加。两个对比结果类似，前期工程费用的增加是造成投资增加的首要原因，直接工程费用的增加是造成投资增加的另一重要原因。

从项目自身的投资变化情况分析，概算投资与可研批复投资相比，前期工程费用的增加导致的投资增加约占60%-70%。工程费用（含车辆购置费用）增加导致的投资增加约占30%-40%。其他费用有增有减，变化不大。

影响轨道交通项目

投资增长的原因分析

从以上分析可以看出，造成投资增长原因，既包括可以由建设主体控制的主观因素，又包括建设主体无法直接控制的客观因素。

造成投资增长的客观因素

首先，我市对轨道交通建设的技术要求不断提高。这主要体现在以下三个方面：

对轨道交通的服务水平要求提高。为提高轨道交通项目的运输能力和运输效率，提高轨道交通项目的舒适性和便捷性，北京市对在建轨道交通项目的服务水平提出了更高的要求，服务水平的提高意味着各线建设规模和建设标准均有不同程度的增加，造成车站规模、车辆的购置、设备的配备等均需相应增加。

对安全运营及抗风险能力要求提高。现在新建线路基本上都有安全门、移动闭塞系统、综合监控系统、智能变频空调系统、门禁系统、自动售检票系统等等，这些在以往都是没有的。另外，随着国家环保评部门对整个轨道交通减震、降噪和安全防护的标准提高、地铁沿线居民对噪音和震动要求的提高，用于该方面的投资也在不断增大。

人性化设计方面也有了很大的提升。为实现北京市建设“人文交通”的目标，目前轨道交通设计在人性化设计方面做了大量的工作，例如换乘的便捷设计、自动电扶梯、无障碍设计、交通衔接设计、出入口与公共建筑的结合设置等。人性化设施的增加造成投资有一定程度的增加。

其次，轨道交通规划建设的不确定因素也在增多。这包含以下三方面的情况：

工程实施条件的不确定性增大。北京在建线路中大部分都在人口密集区穿行，地上和地下的各种的限制因素众多，工程地质条件复杂。在项目的建设过程中，多数都遇到了在实施过程中，由于征地拆迁、管线改移、临时占地、商业补偿等难以协调或费用太高，而导致实施过程中发生了较大的变更，出现加站、减站、移站、变更工法等情况，使得投资控制难度很大。

利益相关群体的参与意识增强。在政府信息公开化、决策民主化的政策背景下，利益相关群体的参与意识也在不断增强，而轨道交通的便利性和经济带动性，更使得沿线地方政府、居民、开发商、商业团体都期望享受到这种便利，同时对轨道建设提出各种建议，使得协调和决策难度加大。

价格水平的不确定性。轨道交通项目的建设周期经常持续3-5年，由于宏观经济的波动造成物价水平波动，造成资源原材料价格的持续上涨。

此外，从2008年开始，我市加大了轨道交通的建设的力度，对轨道交通项目的建设工期提出了更高的要求。由于整个项目工期紧，各个环节都在压缩工期，赶进度，使得设计方案可能出现考虑不足、优化不够、偏于保守、变更可能性大等现象，前期工作准备不足，施工过程中为赶进度需要多投入、而且安全风险增大。

造成投资增长的主观原因

这方面的原因需要关注以下几个问题：

一是项目参与各方的投资控制意识有待进一步加强。在现阶段，轨道交通项目的参与各方往往更多地关注质量安全、功能配置、工期保障，对项目投资和项目经济效益重视不够，造成项目的建设规模和技术标准逐渐提高，投资随之增长。

另外，目前政府对轨道交通项目的建设缺乏有效的投资控制和激励约束机制，投资规模越大，相应的建设管理费、设计费、监理费等都相应增大，轨道交通的建设单位、设计单位、监理单位等节约投资的动力不足，也在一定程度上影响了投资控制的效果。

二是规划设计质量还有待进一步提高。在目前轨道建设工期紧、建设任务重的形势下，从规划方案研究、可研阶段、总体设计阶段、到初步设计阶段的各阶段普遍存在技术经济比选不充分，论证深度不够，工程筹划不够严谨，专题研究不够深入等状况，造成技术方案技术上保守，经济不合理。项目后期出现较大的设计变更，影响了投资估算的准确性。

三是项目建设管理水平还有待进一步提高。轨道交通项目由于建设周期长、工程实施条件复杂、影响因素众多等原因，造成轨道交通项目的投资存在较大的不确定性，轨道交通项目的投资控制需要具备较高的技术水平和技术手段。

四是相关利益各方的利益协调还存在一定障碍。征地拆迁、管线改移和树木伐移等前期费用的快速增长是造成项目整体造价水平增长的一个重要原因。征地拆迁费用增加一方面是由于房地产价格上涨造成可研估算不足，另一方面是紧张工期下的协议补偿方式难以控制补偿标准。管线改移和树木伐移费用增加主要是由于相关产权单位的行业垄断造成补偿标准逐渐增高。

相关单位和个人从自身利益出发，片面追求补偿标准的极大化，建设单位受工期制约，补偿标准谈判的难度很大。再由于未能建立有效的利益协调机制，造成补偿标准逐渐增高，造价水平快速增加。

改善轨道交通项目投资控制质量的基本思路

为改善轨道交通项目的投资控制质量，需分别针对以上两方面的影响因素采取有针对性的应对措施。

轨道交通项目投资控制的关键问题之一是对主观因素进行控制。可采取以下措施：一是强化政府有关部门、项目建设单位的投资控制意识，在追求功能、质量、进度、安全的同时，对投资控制工作给予更大的重视；二是提高设计质量，对设计方案进行充分的技术经济比选；三是继续提高建设单位的投资控制能力，把好三关，即招标控制关、施工管理关、竣工结算关；四是建立能有效的协调各方利益的协调机制，为项目建设创造良好的外部条件。

轨道交通项目投资控制的控制另一关键问题是对客观因素的管理。可采取以下措施：一是在编制概算时对未来建设期的价格水平进行合理预测；二是技术上充分考虑工程实施过程中的不确定，采用合理稳妥的技术方案；三是政府加大协调力度，变不可控因素为可控因素，合理控制政府投资。

合理控制轨道交通项目

造价水平的主要措施

为改善轨道交通项目的投资控制效果，根据以上的影响因素分析和基本思路，着眼于对影响轨道交通项目投资控制的主观因素进行有效控制和管理，建议从以下几个方面着手开展工作：

重视前期工作研究，合理设置建设规模和建设标准

切实做好城市轨道交通线网规划的编制和修订工作。城市轨道交通均位于各大城市的人口稠密和商业发达地区，其建设不可避免地要引起既有建筑物的拆迁或采取加固措施。为了使城市轨道交通的建设与城市发展相融合，形成城市发展与轨道交通建设的良性互动，减少拆迁，避免重复建设等无效投入，必须结合城市发展规划，对城市轨道交通线网做好近、远期规划。并通过规划预留，对轨道交通用地进行控制，减小拆迁成本。

做好客流预测，合理控制建设规模。客流预测是城市轨道交通设计的基础，直接影响技术标准、工程规模和工程造价的确定。在设计中应结合线网的实施计划，对远期的高峰断面流量预测值进行调整，使预测的客流量基本接近实际流量，尽量使车站规模、型式、间距和车辆编组符合实际客流增长的需要，并尽量接近实际客流量，以减少建设规模，降低工程造价。

合理控制建设标准，进一步降低工程造价。轨道交通建设必须坚持经济、实用、安全的原则，合理控制工程建设标准。要通过提高规划、设计和施工水平，合理选择线路敷设方式、车站形式和换乘方式，采用科学的运营组织模式等措施，降低工程造价和运行费用。

完善轨道交通网络规划，注重资源共享。应以整个轨道交通网为基础，通过设置建设标准与能力相当的联络线，做到多条线协调共享车辆基地、控制中心、调度指挥、外部电源系统，统一配备车辆运营检测设施，以达到资源共享、节省综合投资的效果。

重视设计方案优化，加强设计评审

经验表明，设计阶段影响项目投资的权重可达80%～90%左右，抓住此阶段的投资控制目标就抓住了根本。建议在规划设计阶段全方位引入专家论证和咨询决策制度，进行充分的价值工程分析，研究如何在保证必要功能的前提下，对投资进行有效控制。

推行限额设计，调动设计人员控制投资积极性的重要方面。对设计方在设计中通过技术措施而节约工程投资的，或功能较原来基础有较大提高的，业主应给予一定的奖励。对设计方未取得业主同意的不合理超投资限额设计，业主应扣减设计费。

推行模块化与标准化设计，有效防止不合理的布置和设计变更，避免产生浪费的建筑面积，从而达到控制投资的目的。

坚持装备国产化政策，促进设备制造业发展

提高设备国产化率，降低设备购置和运营成本。坚持设备国产化，不但降低了造价，而且带动了国内设备制造业的发展。建议认真贯彻设备国产化的有关政策，积极采用国产设备，促进国内设备制造业发展。

推广设备标准化。设备的标准化，不仅可以降低设备采购成本，而且对网络化运营、设备的维修养护都有极大的好处，另外产品制造通用化也可以使设备维修和维护社会化，从而减小车辆基地的土建规模，降低造价。

高度关注施工前期工作

根据以上的有关数据，征地拆迁补偿及管线改移等施工前期工作已成为制约轨道交通工程进度和投资控制的关键。建议从以下三方面入手解决这一问题：

政府研究出台相关政策，建立利益协调机机制。目前在地铁建设过程中，管线改移、交通导改、施工临时占地等前期工程费用中有相当一部分用于市政专业管理公司等的收费、同时相关单位在还建时趁机扩建搭建现象严重、各种补偿要求漫天要价，而建设单位受工期紧限制，谈判往往处于被动地位。考虑到地铁建设与大部分市政管线等都是政府投资项目，这就需要政府研究出台相关政策，适当降低某些收费标准或免收部分费用，同时建立有效的利益协调机制，加大对有关利益各方的协调力度。

做好管线调查，尽量减少管线拆移。北京目前地下各类管线交错，地铁施工时能遇到大量的管线拆移。这些管线有的超期服役，需要改移，有的管线使用不久，用悬吊等办法，待工程完工后恢复即可。这就需要在作拆迁调查时分清，哪些必须改移，改移的距离有多少；哪些需要悬吊，悬吊的方案既要安全稳妥，又要经济，同时请求管线管理单位共同配合出谋划策，使管线改移或悬吊的费用尽量降低。

加大协调力度，搞好拆迁安置工作，降低拆迁安置的费用。顺利推进这项工作最有效的途径是建议形成“政府主导、区县配合、市场运作”的工作机制，政府主导是市政府统一领导和协调所有轨道交通的拆迁工作，出台各项拆迁管理和监督办法；区县配合是充分发挥和调动拆迁工程所在区县政府的积极性，把拆迁工作与沿线所在地区的空间布局优化和产业结构调整等因素紧密结合，将传统意义上区县的被动和消极的配合变为积极主动地支持；市场运作是整个拆迁工作要引入市场竞争机制，拆迁过程公开透明，做好宣传、协调工作，充分发挥各种中介机构的作用，杜绝暗箱操作和各种腐败现象，确保拆迁补偿工作高效和安全。

建设管理工作还有待进一步加强

从理顺轨道交通项目的建设管理体制出发，应考虑如何建立有利于提高建设单位投资控制积极性的激励约束机制，推动建设管理市场化竞争，如推行轨道交通代建制，鼓励设计、施工总承包，积极采取BT等建设。

从建设管理单位开展投资控制工作考虑，需把好 “三关”，就是招标控制关、施工管理关和竣工结算关。这“三关”在造价管理工作中起着非常重要的作用，它们之间相辅相成缺一不可，对它采取主要管理措施有以下几个方面考虑：

一是通过加强招投标管理，引入竞争机制，合理确定和有效地控制工程造价，是降低工程成本的根本所在。

二是严把施工管理关，努力降低工程成本，是降低工程造价的又一重要方面。首先应加强质量管理，少留或不留“后遗症”返修工程越多，工程费用越高；其次是加强工程变更洽商管理，严格控制变更洽商。

三是把好竣工结算关，关好最后一道闸门。工程结算是工程项目建设过程的重要环节，也是能否早日实现投资效益的关键。结算是建设项目的最后一道关，结算价合理与否，直接反映出工程造价是否降低了。因此，要把好竣工结算关，有效的发挥结算的瓶颈作用。

（作者单位：投资北京国际有限公司）