基于淮河视角的洪水保险模式

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【摘要】淮河流域由于受多变的气候和复杂的地形因素影响，造成本流域洪涝灾害频繁，给国家和淮河两岸人民带来了巨大的生命财产损失。通过建立流域性的洪水保险制度来控制洪水灾害是可以接受的，因此，本文在回顾、总结淮河洪水保险经验的基础上，从制度层面重新选择适合淮河流域洪水保险模式，可以达到投保人和保险人的效用最大化，以最大程度减少洪水给淮河两岸人民的财产顿时和人身伤亡。

【关键词】淮河流域 洪水灾害 洪水保险模式

一、淮河流域红石保险的试点：凸现保险保障的社会功能

20世纪80年代，由水利部、财政部、民政部、中国人民保险公司和安徽省人民政府共同在安徽省淮河流域的行、蓄洪区组织试行的“漫堤行洪农作物保险”①，旨在通过保险的办法来解决行、蓄洪区运用后农作物损失的补偿问题。

1986年，中国人民保险公司安徽分公司开始在淮河行蓄洪区进行漫堤行洪保险试点工作。保险范围为淮河干流南润段行洪区，区内共有农户4056户，耕地1067.3hm2。保险对象为夏、秋两季农作物。当淮河水位达到或超过漫堤行洪水位（26.28m）时，按规定漫堤行洪时造成农作物直接受淹的损失给予赔偿，保险金额按单位产量和国家收购价核算。夏季作物保险费率为11%，秋季作物保险费率为36.67%。虽然取得了不少经验，但由于行蓄洪区内经济落后，单靠自身投保，保费筹集困难。为此，1988年安徽省政府出台《淮河行蓄洪区防洪基金征收、使用和管理办法》，开始对淮河堤防保护范围内的企业和农户征收防洪基金。1991年，淮河流域发生特大洪涝灾害后，此阶段防洪保险试点的保险范围扩大到6个行蓄洪区，共有耕地面积28600hm2。保险期限自1992～1996年，为期5年，实收保险费3123718.77元。保险责任为承担按调度方案行蓄洪后造成秋季农作物的直接损失。年保费规定由农户交纳20%，防洪基金补助80%。

（一）模式的适应

一是建立防洪基金。防洪基金的来源由中央和地方按1∶2承担，地方配套基金的筹集方式是在淮河堤圈保护范围内征收，并成立基金会。二是对低标准的行蓄洪区实行防洪保险，保费由投保户承担20%～30%，防洪基金承担70%～80%，保费每年一次交付。三是投保种类为农作物，在投保期内，若行蓄洪使赔偿金额超过保费，超过的部分由保险公司承担：如不发生保赔或赔偿节余，按节余额70%返还给基金会使用。

（二）保险实际理赔状况

1996年7月20日，董峰湖漫堤行洪，保住了其他行蓄洪区。董峰湖行洪受淹后，根据保险协议赔付，解决了农民灾后补种资金和生活困难。同时，根据地方要求，对其他3个未行洪的行蓄洪区也给予了防洪损失适当补偿。

（三）保险试点经验总结

一是对运用保险方式补偿行蓄洪损失进行了有效实践，为进一步地推行洪水保险制度积累了经验。二是是我国初次尝试将保险作为政府参与的措施引入治水，为建立类似的防洪经济补偿机制提供了经验。三是在行蓄洪区开办保险，使农民的损失得到部分赔偿，对保障行蓄洪区及时有效运用，减少矛盾具有重要意义，同时也减轻了行蓄洪区运用后国家对恢复灾区生产、生活及重建家园的救助压力。四是洪水保险业务的开办，使农民加深了对水患意识的理解，增强了洪灾风险防范意识，也增加了对保险业的理解。

（四）问题所在

其一，对保险认识不足。1988年第一阶段试点结束后，计划继续扩大试点，但由于3年试点中没有发生行洪赔付，地方政府和群众认为不划算，对保险不再积极，配套资金不到位，试点工作中断；1991年淮河发生大洪水，安徽省淮河流域启用了15个行蓄洪区，损失严重，由于保险试点中断无法给予赔偿，给救灾工作造成很大压力。其二，保费征收困难。第一阶段试点中，群众要负担保费的30%，相当于农业税的数额，负担过重；此外，国家财政负担也较重。其三，保险操作不规范。在第二阶段试点中，保险协议应对行洪的董峰湖进行赔偿，而其他几个未行洪的地区也要求赔偿，把保险等同于救灾的做法，不利于保险工作的正常开展。

淮河行、蓄洪区的洪水保险试点是一种享有国家补贴的商业性保险。因被保险对象限制在特定的行蓄洪区内，并有一定的强制性，称为定向型洪水保险。除了这种定向型洪水保险外，我国还进行了其他多种形式的洪水保险的尝试。如1992年中国人民保险公司商业性的财产保险和防洪工程建设保险，民政部政策性的农村救灾保险等。

二、淮河流域防洪体系中开展洪水保险的模式设计

（一）加强洪水保险的宣传，增强全流域对防洪保险的认识

目前，淮河流域经济还比较落后，人民群众的文化素质和消费层次比较低，农业人口及无职业者占有较大比重，加之灾害频发，历来忍受，习以为常，人们的保险意识还比较淡薄。1991年流域内发生特大洪水以后，人们又意识到了保险的重要性，试点工作才得以继续。此外，把保险等同于救灾恰恰反映了人们对保险体制还没有足够认识。正因如此，才导致了洪水保险第一阶段试点工作的中断。

所以要广泛开展保险及洪水保险的宣传工作，提高流域内群众的洪水保险意识和对保险体制的认识。要使流域内从上到下都认识到防洪保险是现代文明社会防御洪水、防灾减灾转移风险的一种方式，是社会大生产中防灾减灾社会化的一种客观要求。从而调动全流域社会成员积极参加防洪保险，支持国家的防洪减灾计划，这对于全流域防洪减灾、减少防洪的国家投入、投保单位受灾后迅速恢复生产重建家园和保持社会稳定都有积极的意义。

（二）确立洪水保险的政策性保险地位，建立淮河流域洪水保险管理局

建议由国家财政部、水利部、民政部、中国人民保险公司联合设立“国家洪水保险总局”，作为全国洪水灾害保险管理机构，负责全国洪水灾害保险计划的制定及实施监督管理，负责全国洪水灾害保险基金的筹集、管理、调拨、赔付审批等。

由中国人民保险集团分公司、淮河流域水利委员会、淮河流域各级行政区财政、水利、民政等部门联合组成“淮河流域洪水保险管理局”，负责统一管理和组织实施洪水灾害保险的技术规划和洪水灾害保险基金管理，由中国人民保险集团作为代办主体，提供保险技术支持，主要是销售保单、灾后定损、理赔。具体操作可由中保集团分公司以自己的名义出售洪水灾害保险，但不承担洪水灾害风险，而将出售的保单全部转交给洪水灾害保险管理机构，凭保单数量获取佣金。

淮河流域洪水保险管理局负责承担相应的洪灾风险，负责保险金的统一管理使用，独立核算，不以盈利为目的，实行收支平衡，略有节余，以备大灾。

（三）在淮河流域行蓄洪区实行强制性洪水保险

在商业保险市场上，一项风险必须存在众多独立同分布的风险单位才能被视为可保风险。保险人可以通过将统计上相互独立的风险单位汇集起来集成一个大集合来分散风险，从而降低该集合中风险单位的平均风险。但是，洪水保险不符合这一最基本的要求。因为当发生大洪水时，洪灾区的所有投保人即所有风险单位都会因洪灾遭受损失，此时，这些风险单位就不再相互独立或相关的，在风险单位之间相互分散的效果就大大削弱。这对保险市场就会产生巨大的影响，导致保险公司产生重大的财务危机甚至破产。我国的实践已经证明了这一点。因此，根据分蓄洪区建设与管理的实际需要，必须在淮河流域行蓄洪区实行强制性洪水保险方式。

强制性洪水保险除充分运用经济手段外，还必须辅以行政手段、法律手段和宣传教育手段等。强制性洪水保险费由中央财政、地方财政、保护区（受益区的单位及个人）和投保户共同负担。保护区的单位和个人可以多种形式承担义务，如在分蓄洪区试行洪水保险时，可通过交纳防洪保安费体现；而在整个防洪区全面推行洪水保险时，则应交纳保险费。洪水保险在实施之初，要走低保额、低保费的路子，以鼓励更多的居民参加洪水保险，并从最低层次上保障人民财产安全。

（四）应进一步加强与洪水保险相关的各项基础工作

如：开展淮河流域防洪区尤其是行蓄洪区基本情况调查，建立流域洪灾损失资料中心，编制流域洪水风险图，完成洪水风险的等级划分；同时，制定详细的《防洪涝预案》，明确各级洪水风险。根据洪水风险分布状况和标的状态，编制洪水保险费率，实行浮动洪水保险费率；在初始阶段先统一采用标准的费率，在实际运用中根据灾情轻重逐年调整。制订《洪水保险条例》和《淮河流域行蓄洪区洪水保险办法》等，为开展淮河流域洪水保险提供技术和法律支持。

（五）积极探索洪水灾害风险分散的途径

要改变目前单个保险公司承保的状况，以提高淮河流域防洪工程的投保率和试行开展洪水保险业务。如：建立洪水再保险体系，建立专项的洪水保险准备金，开发金融衍生工具等手段来扩大保险业务，以承保大量的业务来提高抵御大灾或巨灾风险的能力。

注释

①万群志.试论中国的洪水保险.水利经济，2003（11）.

参考文献

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[3]王本德，于义彬.洪水保险的理论分析与研究[J].水利科学进展，2004（1）

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[5]周光武，史培军.洪水风险管理研究进展与中国洪水风险管理模式初步探讨[J].自然灾害学报，1999（8）

[6]王家先.对行蓄洪区防洪保险的思考[J].中国水利，2004（3）

[7]傅湘，纪昌明.洪水保险的若干问题探讨[J].武汉水利电力大学学报，2000（33）

[8]刘振胜，杨谦，徐元明.长江流域洪水保险初探[J].人民长江，2000（11）

基金项目：为安徽省哲学社会科学规划项目，《极端气候条件下构建四省联动的淮河漫堤洪水保险研究》，课题号为AHSK07-08D13.

作者简介：李加明，安徽含山县人，安徽财经大学保险系主任，主要研究方向：商业保险、社会保险。