联合国系统采购规则研究

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摘要：联合国系统在采购主体、采购对象和采购程序等方面都具有一定的特殊性，令不少中国中小企业望而生畏，以至于错失了这一潜在市场。为此，需要企业、政府和行业协会等联动协作，借助联合国这一平台将中国制造产品打入国际市场，这对克服当前由于国际金融海啸造成的外贸出口困境无疑具有积极的意义。

关键词：联合国系统；采购；规则

中图分类号：D813.2

文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2009)07-0075-06　收稿日期：2008-12-10

为了实现规定的维护国际和平和促进国际合作与发展的职能，同时也为了维护自身的正常运转，联合国及与其有直接联系的庞大的国际组织体系每年都要购买和消耗大量的资源。据联合国采购司(UNPD)和联合国开发计划署机构间采购服务办公室(IAPSO)提供的资料显示，联合国系统2006年通过各种渠道采购的货物和服务，数额高达94亿美元，而2002年联合国的总采购额才约45.6亿美元――仅仅时隔四年便翻了一番，可见其增长之快。而且，由于联合国采购系统的供应商数据库为其会员国政府、其他国际组织和跨国公司采购所参考①，参与联合国采购也是进入国际市场的一条捷径，可以有效地借机放大产品供应商品牌的广告效应。因此，联合国不仅是一架精巧的政治机器，也意味着令人无法忽视的巨大商机。

一、联合国采购的主体与对象

(一)采购主体

联合国内并未设置一个集中统一化的采购中心。而是采用了多点分散采购的模式。除了专门负责采购事务的采购司和机构间采购服务办公室之外，另有约四十个专门机构、基金会或计划署根据各自的采购政策负责从事一定的采购活动，其中采购比例较大的有世界粮食计划署、联合国儿童基金会、联合国开发计划署、联合国教科文组织、联合国粮农组织、联合国项目事务服务厅、联合国难民事务高级专员和世界卫生组织等，它们的采购额往往占到了联合国总采购额的一半以上。这些采购主体的经费来源相当复杂，部分来自本身的预算拨款，部分源自其他渠道，例如信托基金以及各方捐助等。

按照采购主体采购的最终用途可以将它们分为两大类：一类主要是向成员国提供的发展援助，其目的在于维护和平、促进经济长期发展，如联合国开发计划署和世界卫生组织等；另一类是人道主义援助，其目的是缓解或消除因自然或人为灾难而造成的短期损害，如联合国难民事务高级专员以及联合国儿童基金会等。当然，这种分类方法具有相对性，因为不少采购主体的工作既涉及短期的人道主义援助，又涉及长期的发展援助，如联合国教科文组织等。

在众多的采购机构中，专门负责采购的联合国采购司和机构间采购服务办公室值得关注：一是联合国采购司，它负责为纽约的联合国总部、分散于世界各地的维持和平特派团、各区域委员会、国际法庭、特派团和若干其他组织采购各种货物和服务，其所采购的货物和服务包括空运、机动车辆、粮食和饮食服务、电脑和数据处理、印刷事务以及办公室用品等。二是机构间采购服务办公室，它隶属于联合国开发计划署，是联合国系统采购的归口管理单位，它除为联合国各机构提供采购服务以外，还负责采购培训、采购咨询、提供商业信息及设立机构间采购工作组(IAPWG)，所采购的主要产品有机动车、技术设备、电子数据处理设备和办公设备等。

近年来为了提高采购效率，不少拥有较大采购预算的机构将小额采购项目的决定权下放给了各专门事务办公室(Field Offices)。而联合国开发计划署的项目的采购则基本上在东道国进行，一般由东道国政府的相关机构在与联合国开发计划署驻该国事务办公室的配合下进行采购。在有必要的情况下，联合国开发计划署会向专业机构如国际劳工组织、联合国教科文组织、联合国粮农组织等寻求相应的技术援助，以便于采购业务的顺利进行。

(二)采购对象

联合国采购的对象分为货物和服务两大部分。近年来的统计表明服务采购所占比例逐年上升并有与货物采购平分秋色之势。②这些货物和服务涵盖的范围极广，包括28个大类，457个小类，计上万种产品和服务。除自身办公所需外，联合国采购的货物和服务大多是针对发展中国家及贫困地区的，常见的有：(1)货物类。货物的种类非常多，其中有很大一部分用于购买办公用品和人道主义物品，包括各类工具、化工和石油产品、食品、预制安装建筑材料、建筑工程、机动车及其零配件、其他运输工具、电子数据处理设备、电讯设备、空调和管道设施、电机、安全设备等。(2)服务类。服务采购的范围也较广泛，包括空运、食品分配和餐饮、货运、建筑工程设计、租赁和借贷、电子数据处理设备维修、物业管理、维修、旅游、机场运营、管理、清洁与废物处理和安全等，比如现在联合国援助项目中有不少是远程教育项目，其中就包括了远程教育的硬件和软件设计等项服务。

不同的采购机构从不同的使用日出发，在采购的具体对象上各有侧重。例如，联合国人口基金会主要采购避孕药品、医疗器械、医药等产品，联合国儿童基金会主要采购疫苗、药品、医疗器械、车辆、水设备等，联合国采购司较多地采购车辆及零配件、工程、信息技术、建筑预制件等，联合国项目服务办公室采购对象包括工程、建筑材料、机械、医疗器械等，联合国难民署主要采购难民所需的食品、衣服、农具和粮食等。

由于联合国采购所使用的经费具有公共性，因此其遵循的基本原则是中立、透明和公正，主要关注产品规格、质量和价格三要素，特别是对价格较为敏感，在综合考虑潜在风险和可用资源的基础上实现价格和质量的最优化，此即所谓的“经费最优使用原则(Best Value for Money)”，而对企业的性质、产品的知名度等其他因素较少在意，但由于联合国采购的产品不少用于救援、资助项目，对产品的质量还是有一定的要求，如果企业拥有良好的售后服务将有助于争取到订单。近年来，由于发生了若干起采购机构涉嫌腐败的案件，联合国系统加强了对采购过程的内部控制。同时也对供应商的职业操守提出了更高的要求，对行贿等不道德的行为实行“零容忍政策”，一经发现便取消其参与采购的权利。

联合国刚刚成立的时候，其采购业务基本被美国所垄断。其后，随着欧洲和日本经济的复兴，联合国采购对象的地域分布越来越呈广泛性态势。然而。在对联合国采购的竞争日趋激烈的情形下，发达国家仍然在总体上占据着显著的优势。以2000年为例，该年度在联合国采购排行榜上占据前十位的除印度外均为发达国家，而联合国在这十个国家的采购量就占其总采购量的50.4％，其中美国一国就占据了14.1％的比例。近年来，在广大发展中国家的呼吁下，联合国着力于改变这种不平衡的状况，加强了在发展中国家的采购份额。例如，2006年联合国在发展中国家的采购额比上一年度增加了15亿美元，比上一年度增加了11.8％，而在参与采购的前十位国家中，有四个是发展中国家，而国别所占份额比例

大体上比较均衡。

二、联合国采购程序

与一般的贸易伙伴不同，联合国系统采购机构通常并不主动寻求供应商的信息，而是需要潜在的供应商将其基本信息向相关的采购机构公开，在相应机构的数据库中注册登记。只有在数据库中注册的企业才有可能受邀进合国的采购招标程序。最终获得产品订单。因此，联合国系统的采购程序通常是从供应商的注册开始的。

(一)供应商注册

注册程序主要是由相关机构对供应商的资格进行形式审查以掌握必要信息，而这一步骤的另一意义则是由供应商明确表达了其对参与采购程序的兴趣和愿望。由于联合国系统采购机构的多元分散性，供应商在注册时不得不将各机构作为一个单独的客户对待，因此首先要熟悉各采购机构的采购对象范围，特别是要留意相关机构网站上的即时采购信息。因此，感兴趣的供应商在注册时要注意以下问题：一是向特定的机构注册，即要考虑相关机构的职能和采购对象，使其与自己的营业范围一致；二是向多个机构注册，即各个机构的供应商数据库之间并不完全兼容和共享，需要供应商重复注册以增加中标机会；三是对采购机构发出的招标邀请要积极回应，企业如果连续两次未对竞标邀请作出反应，将被从供应商名册上除名；四是要适时主动出击，努力寻找联合国项目和联合国机构在供应商周边地区办事处的采购机会，因为为了降低成本，联合国系统往往倾向于就近采购。

以下以在“联合国全球市场”的注册为例说明供应商注册的过程。为了便于联合国系统内各机构采购信息的交流，机构间采购服务办公室建立了“联合国普通供应商数据库(UNCSD)”，并在挪威设立秘书处对其进行管理。此后，为加强各采购机构对注册供应商数据库的共享和整合，UNCSD从2004年2月2日起更名为“联合国全球市场(UNGM)”，它是国际原子能机构、国际劳工组织、联合国采购司和联合国开发计划署等二十五个机构的主要供应商数据库，所有联合国和世界银行的采购官员都能够使用这一数据库。企业可以在UNGM的网站上通过在线填表方式进行注册。作为注册的前提，供应商必须同意联合国采购的一般条款和条件，并提供以下材料：企业财务状况(资产负债表等)、企业登记证书、付款条件、上一年度三个客户的推荐书、企业成立时间(要求至少三年以上)、履约保函、企业通过ISO相关标准的认证证书。原来的注册费用已经被取消，并不会再收取。值得注意的是，供应商必须使用联合国一般代码系统(UNCCS Codes)对产品或服务进行描述。联合国系统通过使用UNCCS代码(该代码在申请过程中可在网上查询)来确认所需货物和服务的可能供应商。注册时，供应商不能提供虚假、不准确、不完整的信息，一经发现将作为不合格处理，而注册后供应商的信息发生变化的，需要提交相关证书对注册资料进行更新。

大多数的采购机构是采取公开竞标的方式进行采购的。当联合国机构在每项货物或服务竞争招标时，将努力使所有已注册的供应商都有竞标机会。企业批准成为注册供应商后，可以免费得到相应机构发出的投标邀请参加竞争投标程序。但是，注册程序的完成并不意味着供应商一定能够获得定单，和普通的销售过程一样，供应商还需积极向联合国系统推销自己的产品才能取得更多的成功机会。

(二)合同订立

按其具体操作方式，大体上有以下三类：

1　本地采购。本地采购主要发生于接受联合国援助项目的国家或地区，由联合国采购机构在当地直接完成采购任务。

2　固定渠道采购。对于药品、汽车以及其他一些技术含量较高的特定商品，通常只有某些特定厂家才能够符合联合国采购机构的要求，因此联合国采购机构与这些企业签订长期的供货合同，这就是固定渠道采购。这些固定渠道的供应商一般是位于欧美发达国家的企业。

3　招标采购。具体程序因采购标的额大小不同而异：(1)直接选择程序。对于标的额在三万美元以下的采购，由负责采购的官员直接选择供应商名单，通常是三个左右。再由这些名单上的供应商分别进行报价，联合国最终将会在质量和规格符合要求的前提下选择报价最低者订立合同。(2)有限竞争性招标程序。对于标的额在三万美元至十万美元之间的采购，通常会在列入“短名单”(short List)的供应商中进行招标。短名单的供应商一般是来源于发展中国家、项目所在国和援助国等信誉良好的企业。联合国最终会在综合考虑质量和供应商态度的情况下选择报价最低者订立合同。(3)完全竞争性招标程序。对于标的额在十万美元以上的采购。如果时间允许一般都采用较严格的完全竞争性招标程序。有关招标的信息会于联合国的《发展业务》(DevelopmentBusiness)等公开刊物或官方网站上，由感兴趣的供应商报价并寄送标书。其后采购机构通常会召开开标会，公布各投标供应商的报价及中标企业的名称。参与投标的企业可以派代表出席，有时相关国家驻联合国的贸易代表也会受邀参加。即便如此，标的额在二十万美元以上的合同，还要得到联合国总部的合同委员会批准。

招标的具体程序往往还要受制于具体项目的时间紧迫性，在特别紧急的情况下，采购机构通常只是简单地对其较为熟悉的供应商进行询价，如果条件基本合理就可以签署相关采购合同。

(三)付款条件

联合国采购规则中的付款程序较为特殊，一般是采购机构在收到供货商的正本提单及所要求的相关支持文件的一个月左右付款，只有软件设计或是分包这一类采购项目有预付款，但预付款项也不会超过总价的10％。这种付款方式可能会给一些中小企业带来资金周转上的不便，但即便是没有预付款，基于联合国系统的良好信用，价款还是较有保障。根据《联合国特权与豁免公约》第七条之规定，联合国及其下属机构免于被征收一切国内税和进出口关税，因此联合国通常会在供应商的发票的总额中扣除相应的税款。联合国系统的当地采购通常是以当地货币形式跟供货商结算，国际采购则一般采用美元、日元等硬通货进行结算。③

(四)争端解决

联合国“是国际法主体并能享有国际权利与义务，它有资格通过国际求偿维护自己的权利”(伊恩・布朗利，2003)，并根据其第105条和《联合国特权与豁免公约》之规定享有一系列的特权与豁免。采购过程中发生的任何争端的解决都必须在此背景下进行。为此，联合国也鼓励采购机构和供应商通过协商、调解和仲裁等替代性争端解决方式解决其纠纷，而在法律适用上也力图体现其超越国内法的自足性。例如，调解程序适用《联合国国际贸易法委员会调解规则》，仲裁程序则适用《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》，仲裁程序中的证据问题适用《国际律师协会关于国际商事仲裁中证据提交与采信的补充规则》等。

三、我国中小企业参与机制的构建

目前联合国从中国采购的货物主要是电子和电

器设备、音像设备、食品、食品机械、纺织品、避孕药具、医疗器械、供水设施、农机具、化肥和农药、种子、建筑施工、建筑材料、汽车及配件、一般用途的机床、设备和仪器以及在发展和人道主义项目所必须的基本产品(如帐篷、防水油布等)，采购的服务则包括运输、可行性研究和投资服务等(杨易佳，2004)。

然而，我国企业对联合国采购的参与程度多年来一直处于一个较低水平。2000年，我国共向联合国销售了1200多万美元的货物和服务，只占联合国全球采购总额的0.52％。此后几年，我国参与的采购额呈逐年攀升态势，但直至2006年总额也才不过8800多万美元，所占比例也仅为总额的0.94％，不仅远远低于美日等发达国家，也低于刚果、塞浦路斯等发展中国家，这显然和我国的制造业大国地位极不相称。从目前的情况来看，造成这一现象的原因主要有如下几个：(1)中国企业对联合国采购业务尚比较陌生。联合国系统机构众多，且每个机构都有自己的采购部门和不同的采购需求，其采购规则和程序也不尽相同。而且由于语言和法律规则上的隔阂，多数中国企业对于联合国各机构的采购需求和规则不甚了解，不知如何与联合国系统接洽。(2)中国企业缺乏和联合国直接接触的渠道。即便中国企业直接参与的联合国采购份额尚不足1％，但据联合国采购官员披露：“中国已经成为联合国采购的第一大供应国，其中联合国工业发展组织所采购的商品及服务中20％来自于中国”。造成其中的存在巨大差额的原因主要是我国物流服务能力的不足等导致不少货物只能通过美国、丹麦等第三方进合国采购渠道。这无疑增加了不必要的中间环节，造成利润的流失，又增加联合国的采购成本，减少了其对中国产品品牌的认同度。(3)部分企业对参与联合国采购的意义认识不足。联合国系统每年约签订十几万份采购订单，平均每份合同的金额只有2万美元左右，只有不超过2％的采购订单价值在100万美元以上，而且由于采购的物资多为发展援质，利润空间不大。表面上的小额定单和繁杂的采购程序之间反差让不少中国企业忽视了联合国采购的巨大辐射效应。(4)部分企业只重眼前利益而忽视了对产品质量严格控制。联合国在采购产品之前，通常会先测试各企业送交的样品的合格率。根据联合国儿童基金会统计，2002年中国样品的合格率只有26.5％，虽然到2003年，这一数字增加到了50％(董洪，2004)，但显然我们仍然有理由担心在起步阶段如果不解决好这一问题，会影响中国制造产品的整体形象和参与机会。

虽然联合国的普通定单数额不是太大，但其具有众多的延伸效应，在当前国际金融海啸造成的我国中小企业外贸定单数量下滑的情况下，开拓联合采购市场无疑具有更为突出的意义。参与联合国采购是中小规模企业突入国际市场的一条捷径，可以借助联合国的权威性提升企业的品牌价值，同时参与联合国的维和人道主义行动也可以凸显企业的社会责任。一旦进合国采购的供应商名单，企业不仅可享受免税待遇，而且付款较有保障，没有在其他国际贸易中反复浮现的反倾销等贸易壁垒。联合国成员国的代表会以指定供应商目录向所在国介绍并作为采购援助物资的优先选择，由此进合国受援国往往是该供应商及其产品进入该国的开始。此外，由于联合国采购业务中对电子方式的使用较为普遍，企业同联合国的接触也会提升其进行电子商务的能力。因此，中国企业特别是试图打入国际市场的中小企业有必要增加对联合国采购程序的了解，而政府及行业协会等也可与企业协力共同将中国制造产品推向联合国采购市场：

首先，企业要主动加强对联合国采购系统的沟通和了解。联合国采购系统和程序的重要特征是其对价格较为敏感，在同等条件下往往会选择报价最低者订立合同。中国制造产品恰好在价格方面较发达国家具有明显优势，较其他发展中国家也具备一定的规模优势，这些因素决定了两者之间拥有较为广阔的合作前景。而联合国采购系统也多次表达了对中国产品的浓厚兴趣，希望能够扩大在中国的采购范围和数额。例如，在2006年9月开幕的首届中国(上海)国际跨国采购大会上，联合国就派负责采购事务的高级官员麦守信亲率联合国下属的联合国项目事务厅、联合国机构间采购服务部、联合国工业发展组织七大机构来华介绍和推广联合国的采购业务，并说明了与中国企业在电子产品、远程通讯、药品、食品等行业达成交易意向的愿望(付昱佳，2006)。为此，联合国采购司先后在义乌、武汉和北京等地设立了联合国采购信息中心，负责向中国企业及时最新的采购信息。

中国企业本身也需要加强对联合国采购规则的认识和了解，积极注册成为其供应商，以取得参与联合国采购活动的基本资格，同时要及时关注联合国的各种采购公告和相关信息，并做到无论标的额大小主动应标，及时向联合国提供有关产品和报价资料、企业变更信息等，在可能情况下，争取进入优质客户“短名单”，为扩大贸易合作打好基础。目前横亘在不少中国企业面前的障碍是信息的不对称。例如截至2008年3月25日，在联合国采购司数据库中注册成为联合国指定供应商的中国企业只有133个；再如联合国采购的对象既包括有形的货物，也包括无形的服务，但中国企业往往只关注了前者，而对自己在运输、保险、医疗、信息技术、法律服务、管理服务等方面的潜能却基本没有开发。此外，中国企业在与联合国进行贸易时也要杜绝在国际贸易中屡屡出现的恶性价格竞争现象，加强对质量的监控，积极参加有关质量管理体系的认证，重视对产品品牌的培育，以建立与联合国长效合作机制。

其次，政府提供投资政策和贸易资讯等方面的宏观指导与服务。发挥政府的调控和服务功能是后发国家追赶先进国家的普遍经验。我国中小型企业在劳动力资源和生产成本等方面具有比较优势，但在对市场信息的捕捉和应变能力方面却普遍较为薄弱，一个服务型的政府在这一方面显然大有可为。在联合国采购业务中，政府的作用可以体现在以下三个方面：

(1)指导作用。针对我国企业普遍存在电子商务能力不足以及在语言方面与联合国采购系统的隔阂，政府可以集中有限资源为企业提供人才培训、外贸政策和风险评估等方面的服务，指导企业熟悉联合国的采购业务和规则，真正发挥我国“世界制造业工厂”的优势。

(2)促进作用。政府出面邀请联合国采购官员和专家来华参加展销会和推介会等，可以让我国企业与联合国系统之间形成直接的互动和沟通。同时，个别企业参与联合国采购业务的成功也会对其它企业起到良好的激励和示范作用。实践中，由于联合国采购规则的特殊性，中小企业还面临着资金周转困难以及售后服务网络不健全等问题，妨碍了其参与联合国采购业务的可能性，政府可以通过筹建短期贷款或担保制度等方式促进我国企业通过联合国“走出去”。

(3)协调作用。目前我国企业参与联合国系统采购业务还处于起步阶段，可以预见随着双方沟通的

畅通会有更多的企业参与分享联合国的采购蛋糕。除了企业自觉自知之外，政府也可以未雨绸缪采取措施规范企业之间的竞争秩序，增强企业的质量和品牌意识。在发挥政府的服务职能方面，佛山市顺德区是较为成功的范例。为鼓励辖区企业积极参与联合国系统的采购业务，该区2006年出台了《关于鼓励企业参与联合国采购活动的若干意见》和《关于做好鼓励企业参与联合国采购活动的补充通知》，采取的鼓励措施包括：区政府每年拿出专项资金用于奖励企业申请注册成为联合国采购供应商或订立采购合同；成为联合国注册供应商的企业，将优先得到广交会等重要会展的展位等。此外，顺德区政府还委托中介服务公司利用电子商务平台为企业提供咨询和注册服务，并通过培训、讲座以及成功企业介绍经验等活动，帮助已注册企业与联合国系统进行接洽。在政府的这种“保姆式服务”的支持下。该区不少企业已成功地在联合国采购系统注册并成功订立采购合同。

再次，发挥行业协会和中介组织等的作用。据统计，目前我国在工商行政部门注册的中小企业已超过1000万家，占全国企业总数的99％以上，其工业总产值和实现利税分别古全国总额的60％和40％，出口总额占全国总出口额的60％(于维洋、刘岩。2008)。但由于我国很多中小企业规模小、资本少、资源利用率不高、产品质量和附加值低、缺乏品牌意识和长期战略等因素，再加上极易引发的恶性竞争，造成我国中小企业在联合国系统的采购中难以形成合力增加采购总额。在此情况下，行业协会作为企业自我服务、自我协调、自我监督、自我保护的团体必须发挥其组织和协调作用，通过引导、督促和帮助，有效地整合本行业中小企业的生产能力参与联合国系统的采购业务。例如，我国每年机电类产品的出品量较大，而这类产品也是联合国系统采购的重点之一，但由于两者之间欠缺连接，我国生产的机电类产品未能在联合国的采购额中占据应有的一席之地。针对这一困境，2006年中国联合国采购促进会(CAPUNP)成立，它隶属于商务部的中国国际经济技术交流中心。其主要宗旨便是“促进我国企业积极参与联合国采购，利用联合国的全球网络开拓多元化的国际市场，加强我国同世界各国尤其是广大发展中国家的经济技术合作”。应当说。这标志着联合国系统采购业务中我国行业协会职能的一个新阶段。

此外，在联合国采购系统注册的相关表格和文件基本上都使用英文，填写完成后还需专人跟进，以免因为信息不全等原因导致延迟注册。即便是注册成功后，也需要对联合国的采购信息进行关注并及时与其进行联系沟通。这一过程不仅要求较高的语言能力，而且要求注册供应商了解相关法律规则，对我国不少中小企业而言都是一道令人生畏的障碍。笔者以为，跨越这一障碍的关键在于鼓励专业中介组织、律师事务所等研究和熟悉联合国系统采购的规则和方式，再采用中小企业进行委托的方式由这些专业的中介组织等完成注册和跟进过程，从而将中小企业从繁琐疑难的法律程序中解放出来，专心进行生产和营销。

注释：

①例如，2003年联合国的采购总额超过了50亿美元，再加上相关国际金融机构向相关国家提供的贷款项目，联合国的直接商业机会超过了300亿美元。而联合国采购业务具有较强的辐射效应，一旦企业成为联合国的注册供货商之后，联合国有近百个成员国的政府采购时也会对此进行参考。这些政府每年采购的总量是350亿到400亿美元。由此观之，联合国系统蕴藏着相当可观的贸易资源。

②例如，2002年的服务采购额为19.36亿美元，占总采购额的42.5％，其后几年的服务采购额稳步上升。至2006年已增加到47.39亿美元，已占总采购额的50.4％。

③联合国允许使用当地货币报价。近年来受人民币升值影响，中国企业采用人民币报价更有利。

参考文献

董洪，2004，中国企业如何参与联合国采购[J]，中国经贸(10).

付昱佳，2006-09-25，联合国向中国抛出采购目录[N]，北京商报.

杨易佳2004-01-19，联合国采购市场很大[N]，国际商报.

伊恩・布朗利，2003，国际公法原理[M]，北京：法律出版社.

于维洋，刘岩，2008，我国中小企业发展中存在的问题及对策[J]中国科技信息(2).