循环经济视阈下中国伴生放射性废物管理法律制度研究
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摘要:中国伴生矿多，伴生放射性矿开发利用废物比活度范围较大、数量大、涉及的行业多，中国伴生放射性开发利用废物管理目前并无统一的立法，其有关规定散见于相关的法律法规中，且在立法指导思想上、伴生矿的定义、废渣处理处置合法途径设置、辐射防护基本限值设定及法律责任规定上都有欠缺，要加强伴生放射性矿开发利用废物管理必须以循环经济为指导针对以上问题对相关立法予以完善。
关键词：伴生放射性矿废物；法律制度；完善
中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0103-03
循环经济的核心思想是3R原则，即实现废物最小化、资源最大化和废物再利用。许多矿产资源如稀土矿、磷矿、煤矿等通常与铀、钍等放射性元素共生，在这些资源的开发利用过程中，放射性铀、钍及其子体会在废物、设备甚至产品中进一步浓集，致使其中的放射性含量远高于天然放射性本底水平，我们称之为“伴生放射性矿开发利用废物”①或简称“伴生放射性废物”。与铀矿等放射性矿开发利用所产生的放射性废物相比，伴生放射性矿开发利用废物具有比活度范围较大、数量大以及涉及的行业多等特点。据调查，中国仅四川、广东、内蒙古等七省市每年产生的伴生放射性废物就超过12Mt。对其按照一般的低放废物进行地质处置代价较高，但是如果不对其进行管理，按一般废物进行处理，又会产生辐射环境等问题。近年来随着环保意识的加强，伴生放射性废物对环境造成的危害也逐步引起了有关部门的重视，在中国于2007年开始的第一次全国污染源普查②工作中伴生放射性污染源为普查的主要对象之一。③ 如何在伴生放射性废物处理上践行循环经济，是关系中国能源利用及环境保护的重大问题。本文从中国立法现状出发，对中国伴生放射性矿开发利用废物管理法律制度存在问题进行简要分析，并提出相应的完善对策，以期对中国相关制度的完善有所裨益。
一、中国伴生放射性矿开发利用废物管理立法现状
中国伴生放射性开发利用废物管理目前并无统一的立法，其有关规定散见于相关的法律法规中，我们按法律、法规及国家标准三类在这里将有关规定作一个简要归纳：
（一）法律
《中华人民共和国环境保护法》第19条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”这是伴生矿开发利用中环境管理的法律基础。
《中华人民共和国放射性污染防治法》在全部63条内容中有10条涉及伴生放射性矿，其第五章“铀、钍矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治”是伴生放射性矿开发利用中环境管理的重要法律依据。
（二）法规
1990年的《放射环境管理办法》也涉及伴生放射性矿物资源利用环境管理的规定，如规定伴生放射性矿物资源利用项目必须执行环境影响评价和“三同时制度”；规定伴生放射性矿物资源利用项目产生的废渣及副产品的使用，必须符合《建筑材料用工业废渣放射性物质限制标准》（GB6763 ―86），超过标准的不得批准用做建筑材料；规定大量的放射性废渣应建坝贮存或者送至核工业部门的尾矿坝贮存，小量的放射性废渣应送所在省的城市放射性废物库贮存。此法规已经于2007年10月废止。
1987年颁布实施的《城市放射性废物管理办法》中与伴生矿管理的相关规定主要有:（1）含人工放射性核素、比活度大于2×10Bq/kg，或含天然放射性核素、比活度大于7.4×410Bq/kg污染物，应作为放射性废物看待。小于此水平的放射性污染物应妥善处置。（2）在环境中处置放射性废物时，对公众中任一成员造成的年有效剂量当量不应超过0.25mSv。
（三）国家标准
《电离辐射防护与辐射源安全基本标准》是辐射防护的基础标准，其中的与伴生放射性矿管理相关的规定如下:（1）被豁免实践或源使任何公众成员一年内μ所受的有效剂量预计为10mSv量级或更小。（2）实践使公众中有关关键人群组的成员所受到的平均年剂量估计值不应超过1mSv，职业照射水平的控制限值是由审管部门决定的连续五年的平均有效剂量限值为20mSv。（3）开采放射性矿石的矿山，是指任何开采含铀系或钍系放射性核素数量充足、品位值得开采的矿石的矿山，或者当铀系或钍系放射性核素与被开采的其他矿物共生时其数量或品位要求按审管部门的规定采取辐射防护措施的矿山。
二、中国伴生放射性矿开发利用废物管理法律制度存在的问题
1．立法指导思想上存有偏颇
从以上有关法律法规的介绍中我们可以看到，所有相关立法其核心为伴生矿中的放射性污染防治，指导思想是环境污染防治而并未体现对其中所含放射性矿物质利用的重视。
随着国际能源需求的不断增长以及全球气候变暖等因素的影响下，近年来发展低碳能源已经是一种趋势，为此大力发展核电当是必然选择，在此情形下铀矿资源显得弥足珍贵，因此，我们认为，在对伴生放射性矿开发利用管理中除了重视对其放射性污染防护之外，更应本着资源最大化的思想，重视对其中伴生放射性矿的保护和充分利用。
2．伴生矿的定义不明确
在《中华人民共和国放射性污染防治法》规定，“伴生放射性矿，是指含有较高水平天然放射性核素浓度的非铀矿，如稀土矿和磷酸盐矿等”。只是给出伴生矿一个基本定义，但对于定义中的“规定水平”、“按审管部门的规定”和“较高”的含义，却并未在相关法规或国家标准中明确和量化，使得伴生放射性矿辐射环境管理工作很难着手，相关法律要求也难以具体执行。
3．以有效剂量当量作为辐射防护基本限值可操作性不强
《电离辐射防护与辐射源安全基本标准》中对公众的辐射防护基本限值是1mSv/a，对职业人员的辐射防护基本限值是20mSv/a，豁免水平是10μSv/a，剂量约束值通常在公众照射剂量限值的10%～30%的范围内。《城市放射性废物管理办法》第34条规定，“在环境中处置放射性废物时，对公众中任一成员造成的年有效剂量当量不应超过0.25mSv。”
然而无论是1mSv、0.25mSv还是10μSv都是有效剂量当量，而有效剂量当量必须根据关键核素、关键人群组、关键途径等进行评价才能得到，在实际应用过程中这些标准限值很难直接用来确定各种伴生矿开发利用企业在开采、冶炼、加工、使用和处置所产生的放射性污染及对环境的影响。因为现实情况下，由于人力和物力等经济条件的限制，监管部门不可能对每一个与伴生放射性相关企业按照关键人群组、关键途径等国家标准的要求进行评价，以确定企业对环境和公众的影响是否满足相应的标准。因此，我们认为，现有国家标准、法规中规定的基本限值在对伴生矿的监管中可操作性不强。
4．放射性废渣处理处置合法途径设置单一
《中华人民共和国放射性污染防治法》明确规定，“产生放射性固体废物单位，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定，对其产生的放射性固体废物进行处理后，送交放射性固体废物处置单位处置，并承担处置费用”，即放射性固体废物只能送交放射性固体废物处置单位处置。但实践中，伴生放射性矿开发利用废物的一个重要特点就是废物放射性水平较低而生成量较大，而有的地方的城市放射性废物暂存库的收贮对象中不包括这类废物，废物处理处置的唯一合法途径就是送到外省放射性固体废物处置单位处置，这就大大提高了废物处置成本，从而出现了企业囤积废渣或非法处理废渣的状况。
5.法律责任规定欠缺
从法学理论上来说，法律后果（或法律制裁）是法律规则逻辑结构中不可缺少的一个组成部分，没有法律后果就不能成其为法律规则。综观伴生放射性废物管理有关立法，我们发现其内容只是规定企业或个人应该干什么，而并未规定如有违反会有什么样的法律制裁。即对违法行为的法律责任规定不明确，从而使得相关法律法规的不能得到很好的贯彻执行。
三、伴生放射性废物管理法律制度完善建议
1.改变观念，以循环经济思想为指导，立法思想上坚持放射性矿产保护与污染防治并重
如前所述，在对放射性废物的管理上传统的观点是对伴生矿中放射性矿物质的环境污染进行治理，而未重视放射性废物的再利用；强调有关部门的责任，而缺乏对发展放射性废物循环经济的激励政策。因此，我们认为，在今后放射性废物管理立法时应改变观念，以循环经济思想为指导，立法思想上坚持放射性矿产保护与污染防治并重。
2．明确伴生矿的定义、严格伴生矿的开采准入，从源头实现废物最小化
针对当前伴生放射性定义不明确的现状，我们认为，应该通过对不同地区和不同种类伴生矿的开发、利用、处置等环节的调查研究，以伴生放射性矿如铀含量为主要因素，以放射性比活度为单位量化伴生矿的定义，也就是说，通过简单的化学或物理测量就可以得出，并在今后的标准或者法规中确定下来，以便于实际工作中的应用。规定在铀矿储量达多少以上应由具铀矿开采资质部门开采；在开采伴生铀矿的其他矿种时铀含量达多少以上其应该按防污法规定采取放射性污染防治措施并经铀矿开采管理部门批准后方可开工；只有铀含量在安全值以下才可直接按非放射性矿产开采。严格规定伴生放射性矿的开采准入，如新疆环境保护部门在《关于对伊犁州城建环保局〈关于伊犁地区煤炭资源开发利用的铀含量限值的请求〉的批复》（新环管字[1995]098号文）和《和田某铀伴生煤矿部分含放煤在开发利用过程中进行放射性监测和监督管理的具体办法》（新环管字[1993]103号文）中规定对铀含量大于10mg/kg或井上γ辐射致空气吸收剂量率大于440nGy/h的煤炭不予开采，应从开采范围划出去，并给予合理妥善的处理。只有铀含量低于10mg/k或井上γ辐射致空气吸收剂量率小于440nGy/h的煤炭（在铀含量指标和外照射指标出现不吻合的现象时应以铀含量限值指标作为最终监控依据）才能作为民用煤开采销售。这一做法很值得我们在修改有关法律法规时借鉴。只有明确伴生矿定义，严格伴生矿的开采准入，才能从源头上减少伴生放射性废物的产生。
3．制定税收优惠政策，鼓励企业采用新技术、新工艺，践行循环经济
循环经济是当前中国乃至世界的战略目标之一。在放射性废物的管理中更应贯彻这一精神。我们认为应制定优惠政策，鼓励企业采用新技术、新工艺、新设备开发利用伴生放射性矿；制定优惠政策，鼓励大的企业综合利用，充分回收利用残矿资源，并在回收残矿过程中，充分消耗无回收价值的选矿尾砂及其他固体废弃物，提高资源的综合开发利用水平，提高资源整体利用效率。
4.明确伴生放射性废物管理责任主体及法律责任
中国的矿产资源法律法规脱胎于计划经济时期，受管理理论的影响，立法机关在制定法律法规时，过多地从行政管理的角度出发来设定、配置矿政管理机关与矿产资源开发主体之间的权利义务关系，矿政管理机关的职权范围过大、行政管理的手段众多和措施强大，但是责任条款很少，体现在伴生放射性废物管理上也是如此。
我们认为，应强调现代法治观念，运用平衡理论，基于矿政管理部门和矿产资源开发主体平等的法律地位，经过公开、公正的立法程序，科学合理地设定伴生放射性废物管理部门和相关企业的法律责任，完善违反伴生放射性废物管理的法律责任体系，无论哪一方主体在哪一个环节违反了法律规定，都应当真正地追究其法律责任，杜绝过去存在较多的矿政管理机关及其工作人员在管理过程中违反了法律却得不到有效、及时追究的现象。
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Research on the NORM/TENORM Waste Management Legislation in China
XIE Qing-xia，WAN Shi-xu
（East China Institute of Technology，Fuzhou 344000，China）
Abstract:Compare to the waste produced in the exploration of radioactive mines such as uranium mines，the waste produced in the exploration of radioactivity associated mine is more difficult for us to manegment ，due to its large quantity，wide range of Radiation Specific Activity.and widely related to various plants.There is not a separate legislation on the NORM/TENORM Waste Management in China yet，some of the regulations we can see in the other related acts which composed the law system of NORM/TENORM Waste Management.are not perfect.In order to strengthen the management of NORM/TENORM waste it is necessory to perfect its legislation.
Key words: NORM/TENORM Waste； law system； perfection