个人所得税阶段性改革研究

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【摘要】随着经济的发展、收入差距的扩大,我国原有个人所得税制度在调节收入、促进社会公平等方面的功能有弱化的趋势,社会上对于个人所得税改革的呼声不断。本文在构建和谐社会的时代背景下,以现实性和阶段性的角度,具体从费用扣除标准、税率结构和征管水平几个方面来探讨个税体制的改革。

【关键词】个人所得税免征额税率结构

作为直接税的个人所得税,其功能主要在于调节收入分配、促进社会公平以及组织财政收入等方面。自现行个人所得税体系建立以来,个税总额不断增长,1994年个税总额为72.7亿元,2008年已达到3722.19亿元,年均增长33.6%,占税收总额的比重由1.43%增长到6.87%。通过数据可以看出,个税在组织财政收入方面发挥了积极作用,在调节收入分配、促进社会公平等方面也作用明显。随着我国社会主义市场经济的发展,收入差距不断扩大,据测算,我国的基尼系数已由改革之初的0.2左右扩大到超过0.4的国际警戒线水平,并且不断逼近0.5。原有个税体制的公平收入分配功能不断弱化,并且对社会、经济的限制作用也不断加大,改革刻不容缓。

一、个人所得税改革的方向及阶段性趋向

我国个税体制是分类所得税制,即将个人所得分为工资薪金所得、劳务报酬所得等11项,分别进行征收。这种税制便于征收、公平性较弱,较适合征管水平有限的发展中国家。分类制个人所得税在体现公平方面有所欠缺,税收负担结构不够合理,不利于社会公平。目前由于我国收入分配制度不健全,收入的取得不够规范,再加上征管水平有限,个人所得税税收流失严重。余萍(2004)认为我国个人所得税流失率达到75%左右;而牛荣(2009)认为我国目前的个人所得税流失至少在3000亿元以上,流失率在50%左右。

从长远角度看,我国个人所得税制度应该选择更加公平和有效率的综合制,但是由于当前个人收入分配制度不够完善,所得支付体系存在很多问题,所得的支付不够透明和规范,同时我国税收征管水平还有待进一步提高,这些都限制了综合制个人所得税体系的建立。如果盲目强行推行分类制向综合制改革的话,将会大大增加改革的成本,并且很难保障个人所得税的有效征收。基于当前国情,个税的改革还应该走渐进式道路,即逐步改变现有分类制,逐步扩大现有个税体制的综合化倾向,通过提升个税公平性、适当整合各类所得、改变征收方式等逐步向综合制转变。具体来说,阶段性的个税改革重点应在于工资薪金所得征税方面,应适时调整、整合其他所得征税,同时还要不断提高征管水平。

二、调整个税费用扣除标准

据国家税务总局统计,2008年工薪所得税收入2240.65亿元,同比增长28.1%,占个税总额的60.2%,而在2000年这一比重为42.86%。可见,工薪所得已成为个税的主要来源。刘桓指出,工薪收入者中月收入低于2000元的人占到52%,2000―3000元的比例是25%,3000―4000元是12.4%,4000元以上大约8.5%,月收入超过1万的是0.53%。2000―4000元间的中低收入者则占工薪收入者的37.4%,由此可以看出,中低收入者较多地负担了个人所得税。此外,对于中低收入者而言,其收入来源主要甚至唯一依赖于工资性收入,而高收入者则更多地依赖于其他所得,比如资产、权益性收入等。因此,工薪所得税比重的过高说明个税在调节过高收入方面作用有限,且较多的让以工薪收入为主的中低收入者承担了组织财政收入的功能。

目前实际执行的工薪所得费用扣除标准(即免征额)是2000元/月,而现行个税体制建立之初规定的标准为800元。从表1中可以看出,1994年在岗职工年平均工资为4538元,月平均工资为378.17元,免征额是月平均工资的2.12倍。2008年在岗职工年平均工资为29229元,月平均工资为2435.75元,以这样为标准的话,免征额应该在5000元左右。可见,目前执行的免征额是明显偏低的、有碍民生改善的,但基于我国现行税收征管水平以及收入分配体系现状,要兼顾公平和收入组织职能,免征额应该在5000元以下。此外,2007年平均每人消费支出为9997.47元,平均每一就业者负担人数为1.89。以此计算,要保证人民最低生活水准的话,一个纳税人每年允许扣除的费用至少在18895.22元(1574.6元/月)。1574.6元/月的扣除标准是以保证基本生存消费为最低底线的,因此免征额应该在这一额度以上确定。再考虑公平性和保障收入等方面,免征额定在3000元比较合适。同时,免征额的确定应该随着社会经济的发展适时进行调整,在条件成熟时可以实现免征额的指数化,使个税体制更富弹性。

个人所得税的主要功能还在于调节收入分配、促进社会公平,因此个税的收入分配权应该更多的被中央掌握,且免征额应该全国统一,而不能够因地区经济发展差异而有所区别,差别的免征额会进一步加剧我国地区差距。统一的免征额可能会导致经济欠发达地区的个税收入出现下降,因此政府转移支付制度应该进一步加强,将对富裕地区征收的税收用于支持经济欠发达地区的经济发展和民生改善,只有这样才能充分发挥个人所得税的公平效应。2002年预算改革已将个人所得税纳入中央地方共享范畴,目前执行的是中央分享个税的60%、地方40%。这一比例应该根据个税改革实际进行必要调整,在完善政府转移支付制度的基础上,适当增加中央分享比例。

三、调整优化税率结构

自现行个人所得税制度建立以来,有过的调整还主要集中在免征额的提高方面,而免征额的单一提高并不能真正触及个税体制实质。在向综合所得税制的改革中,阶段性的改革应该在税率结构方面进行必要的改革。

目前,工资薪金所得税实行的是税率由5%～45%的九级超额累进税率,与国际比较看,存在最高边际税率过高、税率档次过多等问题。工薪收入者中月收入超过1万的仅0.53%,月收入12000元的就更少了,也就是说,真正适用40%和45%税率的人较少,甚至出现税率空挡。基于改善民生、壮大中产阶层的发展思路,以及以工薪收入作为中低收入者主要收入来源的实际,工薪所得税收入所占比重应该适当而不宜偏高。同时,要发挥个税调节高收入的作用,更多应该在非工薪收入尤其是资产性收入等方面加大征税力度。基于此,改革现行的税率结构应该主要有两点:一是减少税率档次,改成四或五级超额累进税率较为合适;二是降低最高边际税率,最高税率应该在35%～40%比较合适。

建立和谐稳定的现代社会是社会主义建设的目标,而以中产阶层为主体的“橄榄型社会”是和谐社会的稳固基础,因此将不断壮大中产阶层的社会发展取向在个税改革中体现就显得十分必要了。人们对中等收入社会群体的界定有着不同的看法,在此参照国家发改委课题组的定义,即将个人年收入在3.4―10万元之间的定义为中等收入者。本着简化税率结构、降低最高边际税率的改革意图,结合现行工薪所得税实际和中等收入者的界定,设计出五级超额累进税率表(见表2)。

这里在充分考虑各档税率涉及面的基础上确定不同工薪所得,将不同所得额在现行税制下适用表2中五级超额累进税率进行测算,将其工薪所得税平均负担率进行比较分析。从表3可以看出,改革后的工薪所得税基本将低收入者排除在纳税范围之外,对于中低收入者则进行了较大幅度的减负;相反,对于实际高收入者则相应增加了纳税负担。这样增强了个人所得税调节收入的能力,整体看要比现行税制更加公平。具体看,月收入在19000元以下的,也就是年收入在22.8万元以下的纳税人的平均个税负担率要降低,并且在15.92%之下。相反,月收入在19000元以上的高收入者的税收负担率则不断提高,收入在19000―142000元/月之间者在改革后的税收负担率相对于现行税制则要高,这充分体现了个税对于过高收入的调节作用。五级超额累进税率在一定程度上避免了税率过高而出现空置的现象,但是由于最高边际税率的降低可能会使得一些极高收入者税收负担的降低,通过表3测算可以看到,月收入在14.2万元以上的纳税人,在新的税率档次下,平均个税负担率要较现行的税率制度低。因此,对于这一问题还可以通过变相税率设计来解决,如对于极少部分月薪收入极高者可以不适用累进税率,而根据测定的高收入平均个税负担率规定一个比例税率来对其征收个人所得税。

四、积极推进税收征管信息化、不断提高征管水平

在个税征收方面,我国实行的是代扣代缴和自行申报相结合的征管方式。自行申报纳税适用于:年所得12 万元以上的;从中国境内两处或两处以上取得工资、薪金所得的;从中国境外取得所得的;取得应纳税所得,没有扣缴义务人的;国务院规定的其他情形。但是由于信息不对称,大量的现金结算使个人收入隐化,这更加大了税务机关对于纳税人情况的掌握难度,导致自行申报纳税率一直较低。由于征管水平的限制造成了大量的税款流失,非工薪所得的纳税情况不理想。这一方面导致收入构成多样化的高收入者真实负担的税负较轻,另一方面导致工薪阶层成为个税主要承担者,使得个税公平性不断弱化且违背了其设立意图。

阶段性个税改革中的一个重要问题就是不断促使征管水平的提升,这甚至是混合制所得税过渡到综合制所得税的重要任务之一,因此必须在以下几个方面进行改革。首先,不断加强征管方式的信息化,建立包括税务、工商、银行、社保等各系统在内的信息共享平台。建立统一的个人账户(如身份证号),并且实现系统内信息的自动汇总对比。将支付个人所得的单位在支付时包括扣税在内的基本信息全部纳入税务共享系统,并与纳税人自行申报信息进行自动识别汇总。此外还应积极扩大征信体系、健全个人诚信制度建设,积极推动税务同银行等金融机构合作,将纳税情况与个人金融业务如个人贷款相挂钩,不断增强纳税人申报纳税的制度约束力。其次,通过各种手段提升税务稽查能力,加强对违法税务行为的处罚力度。因此要不断加强税务机关队伍建设,不断提升征税水平。最后,要大力发展税务中介服务体系建设,主要是进一步完善税务制度,加强注册税务师、注册会计师等相关专门人才队伍建设。

从现实看,阶段性个税改革就是以分类制和综合制相结合的混合个税体系为目标,通过提高免征额、改变税率档次、适当整合同类所得,以及在进一步提升税务征管整体水平的基础上,适当减轻中低收入者负担、增加较高收入者负担,增强个税在调节收入、促进社会公平和谐发展方面的功能。

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