政府规模与国民福利增长:一个研究综述
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一、引言
市场和政府各占多少的问题和经济学一样古老，因此，政府规模对经济与社会的影响一直是备受关注的话题。由于对发展认识的不同，政府规模研究经历三个主要阶段的变化。从庇古时期的“守夜人”的政府，到凯恩斯主义时期的全能政府，再到公共选择理论的适度规模政府。政府规模的研究首先经历了研究政府规模大小及其理论解释阶段和适度政府规模研究阶段。虽然研究的内容有一定的区别，但这两个阶段政府规模的研究有一个显著的特点，就是所关注的最终目的都是经济增长。
新古典主义理论从需求和供给方面来解释政府规模的扩大问题。政府规模的扩大是由于纠正市场失灵和社会对公共产品和服务的需求，因此政府规模扩大对经济和社会产生积极影响。公共选择理论认为，政府规模的扩张尤其是投资的扩张会对其他部门产生挤出效应。政府选择过度参与和监管经济，损害经济增长和公民生活质量。但是这些理论只解释了政府规模如何影响经济和社会，却解释不了政府规模大小也好、适度也罢。这种调整最终要达到的目标应该是什么。
依据生态经济学的观点，经济增长是有限的，而质量的改善是无限的。经济发展的最终目的是人的发展和国民生活质量的改善，那么政府规模的大小就应该与国民福利的增长联系起来。因此，新的阶段政府规模的研究应实现转型，不仅仅限于研究政府规模与经济增长的关系。
国内对这一问题的研究主要集中在政府规模对经济增长的作用方面。但是政府作为社会福利的主要推动者，政府规模的扩大应该与社会福利的增长密切相关，即评价政府工作的好坏应该是看社会福利的改善，而不是看GDP的增长。因此，有关政府规模的研究应实现面向福利增长的转型。
基于这些认识，本文深入研究了国内外有关政府规模研究的相关文献，并依据政府规模研究的理论解释将其分为三个阶段，提出新阶段政府规模的研究应该，向注重福利提高转型。并论述研究转型的理论根据和意义。
二、政府规模研究的演进
(一)政府规模的概念及界定
广义的政府规模指以职能和权力配置为基础，按一定组织原则建构的政府各个组成部分的总和。政府规模包括内在规模和外在规模。内在规模指政府职能和行政权力的范围及结构，即职能规模和权力规模。外在规模是指政府机构设置、人员配置的数量、结构以及行政成本消耗的数量，即机构规模、人员规模和费用规模。”
政府规模对经济与社会影响的主要方面。表现在政府所掌握和调控的经济资源的规模和大小。国际上的研究主要采用政府总支出或各项目支出占GDP的比例作为衡量政府规模的指标。
(二)政府规模与经济增长：转型前的政府规模研究及理论解释
考察国内外相关的文献，根据其依据的理论，政府规模研究可分为三个阶段或层次。
第一阶段，对政府规模大小的研究和解释。早期对政府规模的研究主要侧重于研究政府规模的变化及探讨背后的理论解释。主要结论为随着时间的推移政府规模逐渐增大。德国经济学家阿道夫，瓦格纳注意到一个经验规律，随着经济的发展政府部门逐渐增大，即瓦格纳法则(Wagner's Law)。鲍莫尔(Baumol)则推测，由于政府部门生产率低于其他部门，随着时间的推移政府部门的产出成本将大于其他部门，而社会对公共产品和服务的需求价格无弹性，意味着随着需求的增长。只能以政府规模的扩大来满足，即所谓的鲍莫尔成本。
研究者依据新古典主义理论，从需求和供给方面来解释政府规模的扩大问题。大多数认为政府规模的扩大是需求导致的。一方面由于要纠正市场失灵。要求公共部门进行干预：另一方面随着收入的增长，社会对公共产品和服务的需求也增长，因此政府规模扩大对经济和社会产生积极影响。Kauand Rubin认为政府规模的扩大是由于供给增加。因为技术进步使纳税经济活动增多及税收成本降低，从而使政府收入增加及劳动力供给增加，如果需求不变，则政府规模随着时间的推移而增大。
在实践上，现代政府早已摆脱庇古时期政府“守夜人”的角色，凯恩斯的大政府论在20世纪30年代金融危机之后备受推崇。总之，对于政府规模大小的争论永远不会停止，当经济高速增长。市场运行良好，人们就希望政府退回“守夜人”的角色。管得越少越好：而每当经济危机袭来，人们又很自然地期望政府充当“救市者”。
第二阶段，经济增长的适度政府规模研究。虽然公共选择理论同样很好地解释了政府规模扩大的原因，例如公共选择理论认为利益集团、官僚体制和财政幻觉导致了政府规模的增长。但公共选择理论对政府规模研究的最大贡献是指出政府过度参与和监管经济会损害经济增长。公共选择理论指出政府中的官僚也是经济人。是效用最大化的追求者。官员函数中包含的变量包括薪酬、所在机构及人员规模、权利及地位等，这些变量与政府预算成正相关。因此，追求政府预算最大化是官员的目标。这种官员追求个人效用最大化的行为导致了“政府失灵”，从而使经济和社会福利恶化。公共选择理论主张限制政府的干预，反对凯恩斯主义。Borcherdingand Lee认为，政府规模的扩张尤其是投资的扩张会对其他部门产生挤出效应。政府规模的研究转到关注经济增长的适度政府规模阶段。
Ram、Rubinson和Kormendi and Meguire总结出政府规模和经济增长存在正相关关系，扩大致府的规模将促进经济增长。而Landau和Barro的研究认为。政府规模扩大会降低人均收入，不利于经济增长。Folster andHenrekson发现，政府规模和经济增长存在负相关的关系，过度扩大政府的规模会造成私人投资的挤出效应进而影响经济增长。
对于上述结果的不一致，一些学者发现政府规模和经济增长之间的关系并非只是单调的关系。Grossman从理论和实证两方面分析和证明了政府规模与经济增长存在一种非线性关系。Armey证明并用曲线表达政府规模和经济增长之间的关系，称阿米曲线。而更进一步，Vedder and Gallaway、Pe，den等还证明了政府规模对经济增长存在最佳规模。
国内有关政府规模的研究并不多，而且主要侧重于研究政府规模与经济增长的关系。这与经济增长理论仍然占主导地位是分不开的。马栓友、李国柱、马树才和刘方等学者以政府支出占GDP的比例为政府规模指标，研究并估计了我国相对于经济增长的最优政府规模水平，得出大致相近的结果。
三、从经济增长到生活质量：政府规模研究的福利转型
在新古典增长理论占主导的情况下，对政府的评价是根据GDP和GDP的增长来判断的。但在发展已经定义为人的发展和福利提高的情况下，政府作为社会福利的主要推动者，政府规模的大小就应该与国民福利的增长联系起来。国际国内的研究者已经从实证上做出了尝试。
第三阶段：政府规模与福利关系的研究。近两年，国际上
关于政府规模研究的新动向是学者们开始关注政府规模与生活质量的关系。美国学者Antony Davies研究了政府规模对福利的影响。使用政府消费支出和政府投资支出分别占GDP的比例作为政府规模指标，以联合国开发计划署的人类发展指数(HDI)作为衡量社会福利的指标，利用154个国家的面板数据进行实证研究得出结论，相对于以HDI表征的社会福利，存在最优政府规模。发达国家DHI最大化的政府消费支出占GDP的比例为17％，政府投资支出占GDP比例为13％。总的最佳规模为30％。而发展中国家政府消费支出占GDP的比例与HDI正相关，政府投资支出占GDP的比例只有达到40％以后才对HDI有促进作用。
Christian Bi・rnskov等人采用世界价值观调查(World Values Survey，WVS)中生活满意度作为福利指标，用政府总消费支出占GDP的比例作为政府规模指标。实证分析74个国家的政府规模是否有利于或不利于生活满意度。研究结果表明，生活满意度随着政府总消费支出的增长而下降。
国内有关政府规模与福利关系的研究，刘长生等首次研究政府支出规模与社会福利的关系。作者构建了社会福利指数，以政府总支出占GDP的比重作为政府规模指标，进行相关性分析和最优规模估计，估计出我国最优政府总支出规模为39.21％。潘雷驰对政府支出的增长率和HDI两个时间序列进行分析，得出政府支出增长率的变动对人类发展指数变动的影响不显著。这些研究虽然使用的指标与国际上的研究相似，但没有进行深入的理论分析，因此，值得在此基础上做进一步深入系统的研究，为我国政府规模与福利关系研究提供更全面的实证结果和理论基础。
四、政府规模研究福利转型的理论根据
(一)生态经济学是政府规模福利转型的理论基础
新古典理论从需求或供给方面可以解释政府规模扩大的原因，公共选择也可以说明过度的政府规模会对其他经济产生挤出效应，从而影响经济增长。但是这些理论只解释了政府规模如何和为什么会影响经济、社会，却解释不了政府掌握和调控经济资源的最终目的是什么：政府规模大小也好、适度也罢。这种调整最终要达到的目标是什么。新崛起的生态经济学，作为对传统经济学的反思，在经济发展的目的和政府调控目标上可以解释上述问题。
1 新古典理论及传统增长理论是建立在以下两个主要假设基础上的，但是这些假设遇到了挑战
假设一：经济增长可以持续地带来福利增长。
假设二：福利的提高需要加强政府干预和扩大政府规模，以便纠正市场失灵。
第一，许多研究证明经济增长并不能带来福利的持续增长。Manfred Max-Neef提出“门槛假说”，即“在每一个国家似乎存在一个阶段，在这个阶段经济增长带来生活质量的改进到达一个点，即门槛点，超过这个点，如果更多的经济增长，生活质量可能下降。”之后，生态经济学家的研究证明了经济增长存在福利门槛，超过这个门槛经济增长不再导致福利增长。
为了克服GDP作为福利测量的不足，Daly and Cobb提出了可持续经济福利指数(Index 0f SustainabIe EconomicWelfare，ISEW)，Cobb又提出真实进步指标(GenuineProgress Indicator，GPll作为GNP替代指标来测量福利，发现美国从20世纪70年代开始GNP持续增长但ISEW开始下降。之后ISEW被应用到英国、荷兰、澳大利亚和意大利等国。计算不同国家的ISEW发现，ISEW随着GDP的增长会达到某一点，超过这点ISEW的增长出现停滞甚至下降。原因是经济增长引起的环境和社会问题使得经济增长创造的财富没有全部转化为福利，并在一定程度上损害了福利。生态经济学家将这种现象成为经济增长的福利门槛。这些研究显示经济增长不一定可以持续地带来福利增长，至少在发达国家是这样。
第二，相对于福利的提高，并非政府规模越大越好，最新研究显示存在福利增长的适度政府规模。前面介绍的Antony Davies的研究结论，即相对于以HDI表征的社会福利，存在最优政府规模。Biornskov等的结论是，生活满意度随着政府总消费支出的增长而下降。这些结论构成了对假设二的挑战。
2 生态经济学可以很好地解释评价政府的标准是什么
1977年赫尔曼・E・戴利fHerman E.Daiy)发表了《稳态经济学》，重新将经济和物质世界联系起来。在《稳态经济学》及之后的著作中。戴利反驳了传统经济理论将经济过程与能量和物质资源脱离开来，提出了为古典经济学家所不熟悉，但被新古典经济学家和主流经济学家完全排斥的概念：增长的极限。戴利指出，经济理论和实践遵循热力学第二定律(熵定律)，用熵定律可以解释经济过程。所有的经济活动都是将潜在的、有用的能量和物质转化为这样那样的商品，商品经过一定的时间被用光或损坏最终被抛弃。因此。所有的商品是将低熵的资源转化为高熵废物的中间物。由于地球本身不能增长和以不变的比率接受太阳能。所以。以无限制地将能量和物质输入经济过程。无限制地向环境输出废物为特征的无限经济增长是难以为继的。那么，政府一味追求经济增长虽然在一定阶段、一定程度可以解决发展中的问题，最终仍然缺乏根据。政府作为社会福利的主要推动者，其规模的调整应该以福利最大化为目标，即评价政府应该使用福利标准，而不是GDP或GDP的增长。
(二)生态经济学对福利衡量的反思是政府规模福利转型的推动力量
自从庇古区分了经济福利和非经济福利的概念，指出非经济福利是不可测量的，经济福利是福利中能够用货币加以量度的部分，国民收入(GDP或GNP)就一直是福利的代名词，
但是，GDP作为福利测量存在许多不足(Costanza)。生态学家对如何更好地测量福利进行了许多探索。Dalv和Cobb等先后提出了可持续经济福利指数ISEW和真实进步指标GPI。Pearce和Atkinson提出了真实储蓄GS(Genuine Say-ings)的概念。
阿马蒂亚・森发展了福利经济学，认为人的福利主要取决于人获取福利的能力。人获取福利的能力与健康、知识和收入密切相关。联合国开发计划署1990年人类发展指数(HDI)作为衡量福利的新指标与阿马蒂亚，森的贡献分不开。阿马蒂亚・森认为，HDI是广泛认可的用于比较国际之间福利的指标。
从福利研究的进展可以看出，经济增长不能等同于福利，而且仅靠经济增长单一手段也不能持续地推进福利增长。那么，政府规模研究仅仅考虑经济增长是不够的，政府规模的研究应该实现福利转型。经济发展的最终目的是人的发展和国民生活质量的改善，政府作为社会福利的主要推动者，其调控经济资源的最终目的应该有利于国民福利的提高。
五、结论
政府规模的研究在实践中的演进，既反映着对发展的认识从经济增长到人的发展和福利提高的转变，也反映着各阶段占主导地位的经济学理论的发展和转变。我国政府规模的研究同样应该反映这样的变化。但是，发达国家在物质资本基本满足的情况下，关注更多的是目的和规模的问题，而发展中国家的情况有很大的不同。由于不同的政治、经济背景，不能以发达国家的逻辑来看待发展中国家的情况而不考虑发展中国家的特殊性。对于我国政府规模的本质和现象的研究，还不能简单地套用发达国家的逻辑与方法，更不能将它们进行简单的类比。
(作者单位：同济大学经济与管理学院)