高校教育纠纷解决机制的法治研究

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摘 要 由传统向现代型体制迈进的过程中，教育领域纠纷已引起社会广泛关注。现阶段，由于对高校法律性质定位模糊，高校教育纠纷的复杂性逐渐使得现行纠纷解决机制捉襟见肘，难以有效解决教育领域的众多纠纷。深入研究高校教育法律关系、各种纠纷产生的原因进而在反思现有纠纷解决机制的基础上，建立一套科学、完善的法律应对措施，已经成为现在高校教育研究中的一个焦点问题。

关键词 高校教育 管理 纠纷 行政管理

1 高校教育中常见的纠纷

传统管理模式认为，在校学生应当遵守校规校纪，否则学校就可以按照学校的校规校纪对违纪学生进行相应的处罚。但随着就业竞争日趋激烈，一旦学生在校期间受到处分，会对其个人的职业发展产生非常不利的影响。因而，高校对学生的处罚越来越受到学生群体的高度关注。高校与学生之间的矛盾成为近年来的热点问题。

2 高校管理权与学生权利冲突解决的困境

为了更好地研究高校与学生纠纷的解决问题，我们对河南的洛阳和南阳、江苏的徐州以及黑龙江的哈尔滨等地的2008级～2011级的在校大学生进行了关于“和谐校园教育纠纷解决机制研究”的调查。在我们调查问卷中，涉及到“你曾经因何原因与高校发生纠纷”的问题， 26%的同学认为是教育机制问题，34%的同学认为是学校管理模式的问题，因此可以认为造成高校教育纠纷的主要原因在于高效管理权性质界定不明确，以及现有纠纷解决制度的不完善。

2.1 高校管理权性质界定模糊

对高校管理权性质界定不明确，导致冲突时的纠纷性质难以判断，成为法律救济的障碍。导致性质界定模糊的原因主要在于法律法规授权的不明。尽管我国现已出台了《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）等一系列法律法规对高校的权力规范起到一定的作用，但并不完善，主要问题有以下三个方面：（1）有关高校的法律法规常常出现下位法与上位法相互冲突的现象。（2）高校学生管理权相关法律、法规很多仅是一个原则性的规定。（3）高校学生管理缺乏程序性规定。由于传统观念、旧的行为方式惯性的影响及缺乏应有的理论指导，高校在管理实践中很少重视学生程序性权利的保护，从而导致高等学校学生权利救济途径不畅，进一步激化了原有矛盾，不利于纠纷的解决。

2.2 现有纠纷解决制度的欠缺

在教育纠纷的解决制度中，教育申诉是使用最广的问题解决方式之一，其余的还有复议、诉讼、仲裁等方式。在这些制度中仍存在诸多不足。

2.2.1 教育申诉制度

在《教育法》中的第42条已经规定受教育者享有申诉权，即便如此，在具体实行上仍有不足。第一、申诉机构的人员设置不明确。《管理规定》规定了学生申诉处理委员会的组成人员，但这种构成仅仅写明了人员范围，而未提到具体的组成比例。第二、省级教育行政机关处理申诉的具体程序没有详尽规定，法制化水平不高。《管理规定》对具体的申诉程序，如申诉机构设置、人员组成、受理、听证与裁决等均无细致规定。第三、按照《管理规定》的要求，校内申诉是向教育行政机关申诉的必经前置程序，这妨碍了申诉人自由选择救济途径的权利。

2.2.2 教育行政复议制度

教育行政复议，是指教育管理相对人认为教育行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出该行为的机关的上一级教育行政机关或该机关所属的本级人民政府提出申请，受理申请的行政机关对发生争议的具体行政行为进行复查并作出决定的活动。根据我国现行行政复议制度，复议机关为了逃避责任从而消极对待，导致复议程序在履行方面的不足。

2.2.3 教育诉讼制度

诉讼是解决教育纠纷最重要、最权威的途径，但它仍然存在一些不足。首先，在对教育行政诉讼案件的审查上，司法审查往往限于程序的层面上。其次，法律审查方式的缺失。教育关系中程序规定的缺失，以及法律适用方面的空白，使得法院采取了一些较为独特的审理方式。再次，由于各地区的教育发展水平的不同，导致审理学生与学校的案件过程中，形式不一，甚至有可能出现同案不同判的结果，极大地损害了法律的统一适用性。

3 国外高校与学生之间关系的理论分析

3.1 国外高校与学生关系学说

国外也有很多关于高校与学生关系的理论界定，其中比较有代表性的是德国的“公务法人论”和美国高校与学生的关系学说，这些对我国都有很好的借鉴意义。

公务法人，按照德国行政法之父奥托迈耶的解释，就是掌握在行政主体手中，由人和物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。①即国家行政主体依照公法为了特定目的而设立享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任的法人。

德国的公务法人论经历了“特别权力关系”到“重要性理论”的转变。当今由于特别权力关系的不足，重要性理论占据重要地位。对于重要性理论，它体现了基本人权的保障，这有很大的进步意义。

3.2 对国外学说的借鉴

针对我国高效管理权性质界定模糊的问题，通过借鉴国外的“重要性理论”和“契约关系说”，我国可以采用“双重法律关系”，即行政法律关系说和民事法律关系说。②“行政法律关系说”，就是说高校在国家法律法规的授权下对学生进行管理，此时校方是以行政主体的身份出现的，与学生间为行政管理关系，从而对学生承担行政责任。“民事法律关系说”，就是说校方与学生之间的关系表现为民事法律关系，这种民事法律关系主要表现为侵权损害赔偿债权关系。学校与学生或其家长之间应视为一种基于自由交易的私法上的契约关系。由于学校服务而导致学生的人身财产伤害，基于民事合同关系，高校应承担侵权责任。

4 实施法律救济的制度构建

4.1 建立健全学生申诉制度

校内教育申诉制度普遍在各个学校建立，一些带有普遍性、共性的具体程序则是每个学校处理申诉必须要遵循的。这些程序既要合法、可行，也要公平、正当。具体包括：第一、申诉机构和人员的设置明确化。在我们的调查中发现，28%同学认为应建立学生参与机制，完善利益表达制度。所以首先，各个学校都应设立专门的学生申诉委员会；其次，学生申诉委员会的组成成员要明确，他们应该是负责学生申诉并处于中立地位的专职人员，并且独立于学校违纪处分管理部门。第二、实现教育申诉制度的程序公正。这主要包括：（1）在处理学生申诉的过程中，学生申诉委员会应将相关决定和事项及时送达和告知学生；（2）申诉委员会在做出处理学生事务的决定时，必须向学生说明作出该决定的事实根据和法律依据；（3）将听证作为申诉制度的必要程序，使申诉机构能做出更公正的裁决。第三、明确校内申诉后的再救济渠道。根据《教育法》和《管理规定》的规定，对校内申诉处理不服的，申诉人可以向省级教育行政部门提出再申诉。

4.2 完善行政复议制度

教育行政复议作为非诉讼的行政救济手段，有着许多可取之处，我们应尽快完善行政复议制度。教育行政复议程序同一般行政复议程序一样，大致可分为五个阶段。在复议申请阶段，复议机关一定要严格核实复议申请人的条件。在复议受理阶段，教育行政复议机关在收到复议申请书后，应当依事实有证据地作出复议决定。在复议审查阶段，复议机关一定要严格遵守程序公正原则，程序的公正才可保证实质的公证，并且，也要做出书面的审查。在复议决定阶段，复议机关要根据行政行为的合法性和适当性做出相应的裁决。最后，在复议决定执行阶段，教育行政复议一经宣告即发生法律效力，复议双方应自觉履行，否则应由有关部门强制执行。同时，整个服役过程应当遵循合法的、公正公开的以及及时便民的原则。

4.3 健全司法救济制度

司法救济是公民权利受到侵犯进行救济的最后渠道，所以，我们应当建立健全教育诉讼制度。第一，对于教育行政诉讼案件，司法审查不应该仅仅停留于程序方面，更应该存在于实体上。第二，我国应该尽快规定教育司法程序，填补法律适用方面的空白，建立统一的教育司法审查方式。第三，在教育诉讼上，为了加强法律的统一性，尽可能地避免同案不同判的僵局，应该修改相关法规，确立教育行政诉讼制度。

调查中我们发现，无论何种救济，被调查者对于任何一种纠纷解决方案的关注，都体现了学生和高校对于自由的学术环境以及高校管理民主化和法制化的憧憬与追求。高校作为人类精神和灵魂的最后栖息地，只有在宽松、和谐的氛围中才能成为教书育人的象牙塔。